张承惠：中国金融改革需要推进关键性突破

    中国金融改革尽管取得了一定成就，但在一些深层问题上尚未取得突破，其关系到金融改革的成败和金融能否真正转型，不可以采取回避态度。为此建议：一是重塑政府金融管理行为模式首先要从价值观和技术两个层面重塑政府的金融发展理念；二是要从试点入手，深化主体金融机构改革，提升其市场竞争能力；三是要优化金融改革的决策机制，加强改革的协调性和配套性。
    党的十八届三中全会以来，中国金融领域推出了许多改革措施，例如利率市场化、通过上海自贸区扩大对外开放和简政放权、股票IPO注册制酝酿推出、政策性银行改革方案出台、积极推进保险市场发展和配套改革等等。尽管如此，仍有一些体制性深层问题尚未触及，使得改革措施效果不够彰显，金融服务的改善程度远远不能满足结构调整的需要。
    中国金融改革的深层问题
    1．如何重塑政府管理金融的行为模式
    这个问题是所有制度问题的核心，其实质是如何调整政府和金融市场的关系，以及中央政府和地方政府之间如何实现利益再分配。
    毋庸讳言，政府作为金融市场主体之一，并不能超然于金融市场之外而仅仅作为中立的第三方管理金融市场。事实上，在金融市场上政府已经成为实实在在的利益主体。政府在金融领域的利益主要通过三个层面表现出来：一是通过对金融机构和金融市场的控制 （包括股权控制和非股权控制），影响金融资源的初次分配和再分配，使资金流入政府支持的领域和行业及企业；二是通过对金融交易活动施加影响（例如为金融商品提供隐性担保、尽量帮助金融机构避免经营失败），保持金融的稳定乃至经济和社会的稳定，减少政府为应对风险而必须支出的财政成本，特别是在国有资本控制了大部分主要金融机构的情况下更是如此；三是通过深度介入金融活动，管理金融的职能部门得以扩张自己的职能范围，并实现对部分官员的利益输送。
    由于利益巨大，政府（包括中央政府和地方政府）往往并不愿意将本应属于市场的职能交还给市场。“使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”，说易行难。政府干预金融活动和金融市场的具体表现形式多种多样。从行为方式来看，政府官员更愿意采用行政性管制手段直接干预金融机构活动，因为简单、直接、见效快；而不愿间接引导和影响资源配置，因为通过市场机制反馈时间相对较长、寻租空间小。与近期中央政府大力推进简政放权相悖，一些金融管理部门不仅几乎没有下放权力，反而有进一步强化、细化行政管理趋势。
    2．如何推动主体金融机构深化改革
    近年来，受到既得利益群体等因素的影响，金融改革遇到了一定阻力。从近期一些改革措施看，隐含了“外围突破”的政策导向。例如推动民营银行设立、对互联网金融发展持宽容态度、大力发展各种类金融机构包括小贷公司、融资性担保公司、融资租赁公司、资本管理公司等。尽管外围突破策略对支持实体经济发展起到了一定作用，但仍然绕不过主体金融机构改革这道坎。
    究其原因，一是这些新兴机构规模太小，不足以改变金融竞争大局。主体金融机构的竞争能力和风控能力仍是决定我国金融体系服务效率和风险程度的关键性因素。二是根据我国台湾地区的经验教训，过快放开民营银行的市场准入将导致银行数量过多、竞争过度，银行业利润下降，不良贷款率持续攀升。三是随着类金融机构种类和数量的大量增加，地方政府的金融监管压力不断加大。由于各地经济发展水平和政府治理能力不一，导致不同省份之间出现较大的监管差异，市场规则和监管力度的不统一很容易带来金融秩序紊乱和监管套利。现实中，近几年融资性担保公司、小贷公司等类金融机构违法违规经营案件频发，金融风险在一定程度上已经蔓延到正规金融体系。
    从目前主体金融机构的问题看，突出表现在公司治理不规范、总部控制力和风控能力不足、市场竞争行为异化等方面。造成这些问题的外部原因是存在隐性担保和缺乏市场纪律约束，内部原因是国有股比重过高和行政权力对金融机构的过度干预。
    从公司治理存在的问题看，主要表现在以下几个方面：
    一是一股独大和内部人控制现象普遍存在，中小股东的制衡作用被削弱甚至消失。目前我国主体金融机构中，政府直接或间接持股的比重估计高达60％—70％。国有股占比过高加上国有资产的委托代理体系十分复杂、层级过多，导致委托人难以对代理人实施有效监管，并使得各个层级之间信息传递损耗和监管成本增加。
    二是董监事会制度不健全。一方面董监事的选拔往往不是基于金融机构市场化运作的考虑，大量非专业人员被塞入董事会、监事会，甚至在某种程度上成为安置上升无望官员的场所；另一方面，董事长和总裁（行长）的关系不清。在很多机构，董事长不仅是股东利益在公司的最高代表，也掌控日常经营权力。由于董事会和董事长并没有真正掌握金融机构的决策权和任免经营层的管理权，为避免被架空，董事长不能不介入日常经营活动。最终董事长和总裁（行长）的关系演变成“董事长老大、总裁（行长）老二”，在相当程度上扭曲了委托代理关系。
    三是在公司高管层的选拔上非市场化因素过强。一方面金融机构总部的高管任命往往由政府决定 （某些民营资本控股的金融机构如农信社，其省联社的高管也由政府任命），很多情况下是直接由政府官员调任委派；另一方面“高管”的定义过宽，商业银行分支行、保险公司分支公司管理层的任命也要经过相关部门及其派出机构的批准，金融机构总部的权力受到很大限制。最关键的问题是，用人上不能坚持商业化、市场评价的激励导向，而是越来越倾向于行政化。
    3．如何重塑金融监管体制，建立更有效的协调机制
    当前我国金融监管的模式已不能适应金融业快速发展的现实，甚至在某种程度上成为深化金融改革的障碍，这一点已经被多数理论工作者、政策研究者和金融业界认可。但是具体如何解决这个问题，却受到部门利益的巨大阻碍，形成“都认为需要改革，但都不认为自己要改”、“抽象改革不反对，具体改革不同意”的局面。其结果，一是带来监管空白，大量影子银行活动或者无人监管，或者由于各自设定标准（例如银行、证券、保险行业对理财产品的监管要求和力度均不一致），带来监管套利机会；二是带来重复监管和过度监管，在很大程度上增加了金融机构的运作成本。金融市场机构设置叠床架屋，金融市场分割，大大降低了金融运行效率。
    另一方面，现有金融决策机制存在低效、碎片化的缺陷，同时存在各自为政、缺少配合的问题。例如利率市场化需要汇率机制的配合、建立基准利率曲线需要国债政策配合、发展金融衍生品需要央行和金融监管部门配合、化解债务风险需要财政政策和货币政策更加协调等。但在现有体制下，这种配合困难重重。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范化解金融风险、协调解决行业共性问题等方面发挥了一定作用，但问题仍然突出。一是该制度只是建立了相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，效率不高。二是该制度没有明确的职能定位和工作目标，权力责任不清。设在人民银行的联席会议办公室也非专职机构，只有1—2个人负责开会的具体事项。三是缺少外部人士（包括专家学者、行业协会、资深业界人士等）参与，难以呼应现实诉求和集思广益。
    如何推进关键性突破
    1．重塑政府金融管理行为模式首先要重塑政府的金融发展理念
    金融发展理念包括价值观和技术两个层面。在价值观层面，要扭转“唯有政府直接掌控金融资源才会带来利益最大化”的旧意识，树立“只有建设高效的金融体系才能带来最大国家利益，而政府只有放手让市场机制发挥作用才能真正提升金融效率”的新理念。在技术层面，要改变过去几十年以数量的增长（如资产规模、金融机构的数量和种类）来衡量金融改革和发展的成效并以此为政策导向的做法，将金融发展质量的提升（如金融机构的国际竞争力、金融商品的定价权、国际金融市场规则的话语权）作为今后的政策取向，以充分发挥金融市场机制为目标，以是否建立起一套有广度、深度、弹性、有创造力的金融市场体系为评判标准，下决心调整政府的管理方式。
    要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系。在我国金融发展过程中，既存在盲目发展而不顾风险的现象，也存在为了稳定而一味规避风险，害怕风险暴露的倾向（导致隐性担保普遍存在）。显然，这两种方式都会破坏市场规律，影响市场效率。如果将金融稳定理解为不出现风险事件，并动用行政力量避免风险暴露，用公共资源为金融机构的经营失误买单，势必会对金融市场竞争机制带来极大扭曲。有鉴于此，今后恐怕要从“守住不发生系统性、区域性金融风险的底线”的防守型思维，转向“用小震释放应力、主动化解风险，防止出现大震”的进取型思维，通过加快结构调整、促进金融机构优胜劣汰等措施，积极防范系统性金融风险。
    调整政府行为模式需要改变目前有关部门管得过多、过细、过严的做法，切实下放行政权力，简化办事程序，减少行政审批事项，将本应属于金融机构自身管理权限的管理权力还给金融机构，降低金融机构因行政管制而带来的成本。
    2．从试点入手，深化主体金融机构改革，提升其市场竞争能力
    本世纪前期四大国有商业银行的改革，实现了商业银行的股份化和上市，初步建立起商业化的绩效考核机制和风险管理体系。尽管改革取得了一定成效，但是前文所述的体制机制问题仍然普遍存在，严重影响了金融效率的提升。未来主体金融机构改革的方向应是进一步推进混合所有制，大幅度降低国有股比重和提升公司治理水平。理论上，要实现对一个企业的有效控制并不需要控股，国外成功运用的金股制度已经为我们提供了可资借鉴的经验。金股是特别权利股的一种称谓。20世纪80年代，英国撒切尔政府对国有垄断企业实施民营化过程中，为使一些关系国计民生、国家安全的国有企业不完全失控，首创“黄金股”制度。即由政府或财政部持有价值1英镑的1股特别权益股，其余股份全部实行非国有化；特别权益股虽然只有1股，但赋予了政府对企业决策的特别否决权，如果公司管理层欲实施大规模并购，或者某个大股东决定出售、转让其股份，都要经过金股持有者的最终同意。实践证明，对金融机构控股尽管有利于实现绝对控制，却无助于提升其效率，而在中国经济新常态下，金融机构的服务效率在相当程度上决定了转型的成败。
    为稳妥推进主体金融机构改革，应选择一家大型银行进行全面商业化的改造试点。但是在改革过程中仍面临很大挑战，如何减持国有股，如何将不必要的行政性干预降到最低，如何真正解决国有控股金融机构委托人层级多、定位不清、权限模糊等问题，如何消除经营层行为短期化、建立市场化的约束激励机制等，都是对改革勇气和技巧的考校。尤其要注意避免的是，将改革异化为片面增加银行职工的福利 （如员工持股、更高的工资奖金）和过度追求短期商业利益，而对行政干预、公司治理、如何实现可持续发展等核心问题却避而不谈。对此，建议在试点方案的实施过程中增加中间评估环节，对试点进展和效果进行评价，以便及时解决问题和把握试点方向。
    3．优化金融改革的决策机制，加强改革的协调性和配套性
    金融体制改革是一项系统工程，除了需要好的顶层设计之外，还需要数年甚至更长时间持之不懈的推进。将改革方案的起草和推进工作分别交由各个相关部门负责的做法，尽管可以提高决策效率，却可能带来碎片化和难于执行的后果。由于必然触动部门利益，一些关键性改革很难推进。加之下一步金融改革需要各个相关部门的密切配合，某项重要改革措施很容易因一、两个部门的懈怠而受到牵制。
    有鉴于此，建议参照京津冀协同发展领导小组模式，进一步完善现有评估机制，建立起一套更权威的、有更广泛参与度（包括非利益部门和专家学者、业界人士）的金融改革咨询、评价机制。这套机制不需要设立专门机构，但需要建立制度，包括专家队伍建设、明确目标和任务，定期举行会议并向深改小组提出报告等。凡是重要的金融改革措施，均应通过该机制进行预评估、中期评估和后评估。
    与此同时，要分期对金融监管框架进行调整。当务之急是强化“一行三会”的信息沟通机制，统一各个部门统计信息的口径和格式，将定期交换信息作为一项制度确定下来。特别要建立紧急状态的信息沟通和协调机制；其次，应分步调整存在矛盾和冲突的职能，使“一行三会”进一步明确职能界限；第三，逐步从当前的机构监管为主转向功能监管为主，并在条件成熟时打破分业监管格局，重构监管架构。
    总的来看，深化金融改革需要实质性和关键环节的突破，早下决心方可以获得主动性。另一方面，金融改革关系到金融基础设施、政府自律和他律、各部门之间的整合与协调、政策的精准性和处理事务的能力等多个方面。因此，深化金融改革的过程实际上也是提升国家治理能力的过程，需要将金融改革提升到国家战略的高度加以重视。
    （作者系国务院发展研究中心金融研究所所长）
    来源:中国经济时报