张丽平 赵允济：韩国金融自由化改革的经验与借鉴

    20世纪60年代，韩国开始了由国有驱动的经济增长模式。国家控制了银行体系并深度干预信贷资源配置。所有银行都是国有的，且其管理层由政府任命，其利率也受到严格管制。从80年代开始，韩国政府进行了放松金融管制的改革，但直到1997年亚洲金融危机之后，韩国金融自由化改革才更加彻底、更加全面。当前，韩国金融系统已是世界上最开放的体系之一。韩国金融改革经验对中国具有较强的借鉴意义。
    20世纪80年代以来韩国金融改革历程
    二战后到20世纪70年代后期的大部分时间内，韩国的金融系统是世界上压抑程度最高的金融体系之一。银行和非银行金融中介机构的资产负债管理，利率、汇率和资本账户交易都在政府的严密控制下，并被作为实现政策目标的工具。通过建立政府、银行与行业（大型企业、财团）的紧密联系，韩国工业化进程得以加快，但也造成三者之间强烈的道德风险。大量资源配置效率低下，内外部的失衡和腐败问题日益凸显。20世纪80年代初，韩国意识到了政府控制的金融体系的局限性，于是开始了金融自由化改革。韩国的金融改革大致分为三个阶段：
    （一）20世纪80年代的改革
    20世纪80年代初，全斗焕政府（1980—1988年）承诺放松对国内经济的监管，但是，与贸易自由化相比，消除金融抑制的进展不大。由于需要银行体系组织一揽子财政纾困、合并和整合因产能过剩陷入困境的公司，以及维持独裁统治，政府并不愿真正放开对金融业的管制。此时的金融改革主要包括：
    1．商业银行私有化和放开非银行金融机构准入
    韩国的商业银行私有化规定最大的单一投资者或任何一个财团家族共享的股份比例不超过4％；外国人不得拥有和控制银行。这意味着，私有化的银行没有任何控股股东。事实上，政府继续控制银行，包括高级管理人员的任命。
    作为其承诺开放金融业和继续拥有对银行业的控制权之间的妥协，政府以更快步伐对包括投资和金融公司、保险公司在内的非银行金融机构进行了自由化，放宽准入门槛，扩大其业务范围，实施较宽松的利率管制。事实上非银行金融机构提供了存款／贷款业务，但对它们的监管比银行宽松，如没有政策性贷款要求。大部分大型非银行金融机构由财团建立和拥有，其经营比银行更商业化。20世纪80年代，非银行金融机构快速增长，其存款份额于20世纪80年代中期超过银行。这种对银行和非银行金融机构不对称的自由化方法后来成为金融不稳定的来源。到20世纪80年代后期，政府控制的银行贷款在资金总流量的份额已经大幅下降。财团控制非银行金融机构，并能够通过它们动员大量的资金。事实上，他们可以在国际资本市场独立筹集资金，也由此建立了自己的声誉。这开始改变传统的政府、银行、财团关系。政府开始失去对财团的控制。
    2．利率自由化尝试失败（1988—1989年）
    1988年12月，韩国财政部宣布将放宽除政策性贷款和长期定期存款利率之外的银行贷款利率，并且放开企业债券收益率。但由于利率不稳定，在商界的迫切要求下，政府放弃了原有计划。1989年，韩国重新对利率进行管制，但收窄了干预的范围。
    （二）20世纪90年代的改革
    金泳三政府时期，在追求经济“去监管化”和“全球化”的大背景下，政府将国内金融放松管制和对外开放相结合。由于在管理浮动汇率制度下国内和国外市场存在较大利差，解除资本流动特别是资本流入的一些限制导致了对外借款的大规模增加。与偿债能力及持有的外汇储备相比，短期外债比例过高。这使韩国经济极易受到资本流动突然逆转的影响。1997年11月，这样的逆转使经济陷入严重危机，整个金融体系到了破产边缘。
    1．利率自由化
    1991年底韩国再次启动了利率自由化。这次主要针对短期货币市场工具，包括商业票据、商业汇票、银行透支信用额度，以及期限超过90天的可转让大额定期存单（CDs）。1993年开始政府推出了一个全面的利率自由化计划，将放松利率管制分为四个阶段：第一阶段 （1991年至1993年），放开大多数的银行支票账户和非银行金融机构的短期贷款利率，存款利率的自由化只涉及到至少三年到期的存款。与此同时，放松了对不同货币和资本市场工具的利率管制 （包括两年以上到期的公司债券的发行利率）。第二阶段（1993年），放开所有银行和非银行金融机构的贷款利率、所有债券的发行利率管制，放宽了两年或两年以上到期的长期存款利率限制。第三阶段（1994年）放宽了对可转让大额定期存单的最低期限、大额回购协议及商业票据的限制，放松了期限至少为一年的存款利率和由韩国央行再贴现率的贷款利率。第四阶段（1995年至1997年），除银行活期存款外，基本实现利率自由化。
    2．放松金融机构的准入限制
    对金融机构的准入限制有所缓解，有些机构得以发展成为业务内容更加广泛的金融结构，如1991年8家短期投资和金融公司变身成证券公司和全国性商业银行；1994年，专注于延长短期商业贷款的投资和金融公司获准转换为可以进行对外借款／贷款业务的商人银行公司（MBCS）。
    3．外资流入的去监管化
    1994年，韩国开始加速开放资本市场。在开放资本市场过程中，政府采取了以下措施：第一，逐渐提高了外国在国内股市的投资上限；第二，进一步放宽与贸易有关的短期借贷；第三，放宽韩国公司在国外资本市场证券发行和离岸借款的控制。然而，仍然对外国投资在国债和国内市场发行企业债券进行严格控制。另外，需要指出的是，从早期开始，一直没有对韩国银行和商业银行公司的外国贷款进行严格限制，尤其是短期借款。
    （三）1997年以来全面的金融改革
    1997年金融危机导致韩国进行了一次影响深远的根本性金融改革。为获得IMF救助融资方案，韩国承诺对金融部门进行全面改革。危机后，韩国取消了对市场利率和汇率的控制；逐步取消了对银行和其他金融机构资产负债管理以及资本账户交易的多数监管限制。
    韩国还建立了新的监管体系。根据《金融监督管理组织设立法（EFSO）》和1997年12月修订的《韩国银行法》，韩国整合了四家金融监管机构（银行监管办公室、证券监督委员会、保险监督管理委员会与非银行监管局），建立了金融监督管理委员会（FSC）及其执行部门——金融监督院（FSS）。金融监督管理委员会作为一个综合的决策机构，负责监管与整个金融业相关的一切事务。2008年，政府调整了金融监管体系，整合了金融监督管理委员会的监管职能和财政部的金融政策职能。通过将金融监督管理委员会主席和金融监督院院长职位分设，实现了政策制定和政策执行职能的分离。
    韩国金融自由化改革的影响
    经过不断的改革，韩国金融体系已经成为新兴经济体中最自由、最开放的金融体系之一。韩国金融系统的规模和结构发生了显著改变。
    （一）金融部门的成长
    1997年全面金融改革后，韩国金融领域进行了大规模重组，包括11家商业银行在内的许多金融机构退出市场，不良贷款得到处置。经过7年多的停滞，从2005年开始金融资产总额占GDP的比重再度快速攀升。
    （二）直接融资的扩张
    1997年金融危机前，可以将韩国的金融体系理解为银行体系。1997年放松金融管制的一个主要进步在于直接融资 （货币市场和资本市场）份额的显著提升，直接融资比重从20世纪80年代的45％左右上升至2010年的67％。其中，最引人注目的是股权融资，其比重由20世纪90年代的20％左右大幅升至2010年的45％。2000—2011年间，按市值计算，资本市场（长期债券和股票）增长了三倍以上。货币市场也有两倍以上的增长。
    （三）金融衍生品的发展
    市场管制的放松使利率、股票价格和汇率波动性更大。为此，金融机构需要提升其市场风险管理水平，从而加大了将金融衍生品作为风险对冲工具的需求。韩国衍生品市场始于1996年股票指数期货和1997年期权的发行。随后，衍生工具市场交易量大幅增加。2001年至2012年间，货币相关衍生工具的交易金额同比增长超过10倍。
    （四）金融领域开放的提升
    随着韩国逐步取消外资进入金融领域的限制，韩国金融市场表现出高开放性和高流动性特征：一是很多外资金融机构在韩国建立分支机构；二是韩国主要综合指数（KOSPI指数）与标普500指数的正相关性显著增加；三是外资积极参与银行重组，2011年外资拥有10家商业银行流通股的占比从改革之初的26％剧升至47％。
    对中国金融改革的借鉴
    首先，打破基于政府、银行、产业的连带关系并非易事。该体系虽然有其自身的优势，但也形成了既得利益集团，造成监管松懈。由于具有很强的惯性，这种体系往往直到面临巨大的危机才开始彻底改变。韩国即是如此：韩国的金融改革直到亚洲金融危机才开始真正推进。
    第二，放松金融管制有助于提高金融服务效率。放松管制加速了资本市场的发展，鼓励包括资产证券化在内的金融市场创新。通过改革汇率、工资、利率和竞争规则，有助于改善企业营商环境，为金融机构重组提供了更为有利的条件，最终使金融机构恢复活力，可以为实体经济提供更为高效的金融服务。
    第三，协调并有序推进金融改革措施，有助于避免积聚系统性风险。包括政府、国有企业、财政、货币政策框架、监管规则与框架、金融市场基础设施、公司治理和其他相关机构的改革进度应保持一致。然而，这并不意味着需要等所有配套条件都成熟才开始推动金融改革。政府所要做的是在金融改革的同时，应尽快推进配套改革，以确保改革的成功。其中，尤其重要的是构建强大的金融市场基础设施和监管框架。1993年以后，韩国金融自由化进程加快，但对于提升监管机构的能力、全面构建金融市场基础设施关注不够。随着金融行业体量的快速增长，会计准则不健全、贷款分类标准不清晰、公司治理薄弱，都导致了系统性风险积聚。
    第四，建立一个合适的货币政策构架也是经济体成功向开放金融体系转型的关键因素。上个世纪70年代以来，韩国一直将M2作为货币控制目标。1993年，由于定期存款总额快速增长，韩国的货币政策目标无法实现。出于维持高投资的需要，韩国政府完全放开了商业票据市场，资金被转移到了更加缺乏监控的金融部门，风险迅速积累。为防止这类风险，货币政策构架的调整非常必要。
    总体而言，韩国金融领域的政策（金融抑制）在工业化早期（“赶超阶段”）在促进投资和经济增长方面有其自身的成效和优点，但是金融被抑制得过重、过长，难以适应经济全球化的日益深化。韩国1997年之后的金融改革是被动的，但却比之前的改革更为彻底和全面。韩国的经验表明，从受压制的金融体系转向开放的金融体系并非易事，有时甚至造成十分混乱的局面。改革可能在较长时期内造成金融发展的停滞，但这种停滞是为了之后更快的成长做准备。金融自由化改革在韩国经济从中等收入迈向高收入经济体的过程中不可避免。可以说，没有金融改革，韩国可能无法支持银行和企业的成功重组，也无法拓展家庭和中小企业的融资渠道，韩国企业在成为全球参与者方面也可能受阻。金融改革的推进需要强有力的政治意愿和深思熟虑的战略，需要所有参与各方（政府、企业和金融机构）拥有共同的愿景和期望。
    （作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）