张晓朴 朱太辉：建立存款保险制度引领金融业改革

    金融部门在国民经济体系中属于中介部门，其根本职能是配置资源和 支持实体经济发展。当前我国经济发展进入新常态，如何通过加快金融体系改革来优化资源配置和提升潜在经济增长率，是需要深入思考的重要问题。与此同时，2015年是全面深化改革的关键之年，如何尽快在一些重大改革上取得突破对于全面深化金融改革显得愈发重要。IMF基于1973—1996年期间全球35个国家的实证研究表明，金融改革和金融抑制都存在惯性（intertia）（Abiad and Mody，2003），两者在相互较量中前行，金融改革如逆水行舟不进则退。
    一、建立存款保险制度对于推进金融业改革具有“系统重要性”
    金融业是经营风险的特殊行业，建立存款保险制度和完善金融监管体系对于我国全面深化金融业改革具有“系统重要性”。存款保险制度作为金融安全网的三大支柱之一（另外两个是金融监管与最后贷款人），其建立的意义不限于完善我国的金融安全网，同时也是其他金融改革所必需的重要配套措施和制度保障。国际货币基金组织2011年对我国金融体系的稳定性评估报告也明确指出，顺利推进金融市场化改革的一个压倒一切的前提条件是，要建立一个功能完善且有着充分技术能力的法律、监管和危机管理框架。其中的危机管理就包括建立和完善存款保险制度。可喜的是，《存款保险条例》终于颁布，将于5月1日起施行。
    （一）建立存款保险制度有利于更加高效有序地推进利率市场化改革
    近年来我国利率市场化改革快速推进，目前只剩下存款利率上限管制这一关键环节。IMF对1980—1995年期间53个国家利率市场化改革的研究表明，在利率市场化改革过程中或者改革完成后的一段时期内，由于利差收窄、竞争加剧、定价能力不足、风险管理滞后、牌照价值降低等原因，通常会发生一定数量的银行倒闭（Demirguc-Kunt and Detragiache，1998；银监会利率市场化改革研究工作小组，2012）。在宏观上，建立存款保险制度有利于做好银行破产后的有序市场退出和存款人赔付，减弱和控制银行破产倒闭引发的存款人恐慌和风险传染，为利率市场化改革塑造稳定的市场环境。在微观上，存款保险制度是直接保护存款人利益，而不是通过保护金融机构实现对存款人利益的间接保护，有利于提高金融机构的财务硬约束；同时基于风险的动态存款保险费率有助于降低金融机构在利率市场化改革过程中的风险偏好和逆向选择，引导金融机构理性竞争，改善利率市场化改革加快推进的微观基础。在目标上，利率市场化改革最终是为了提高金融体系的资金配置效率，但要以不发生系统系、区域性金融风险为前提，建立存款保险制度是让问题银行常态化退出的同时阻断个体风险释放向系统性、区域性风险的演变，有助于实现金融改革提高效率和控制风险两方面目标的有机统一。
    （二）建立存款保险制度有利于更好地发展民营银行和促进银行业公平竞争
    金融业改革需要放松价格管制和放松机构准入限制统筹推进，其中发展民营银行旨在进一步提高银行业竞争，丰富金融服务供给。目前首批试点的5家民营银行已全部获准筹建，2家已获批开业。《2015年国务院政府工作报告》指出，推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，成熟一家，批准一家，不设限额。要提升中国银行业的竞争效率和有效供给，进一步放宽民间资本的市场准入只是第一步，后续还需要解决两方面的问题。一方面，为民营银行的生存和发展营造公平的竞争环境，确保民营银行与其他银行公平竞争。信用是银行业金融机构经营的基石，当前大部分银行背后有中央政府或地方政府的隐性担保，相对于民营银行信用等级更高，更容易获取民众存款。在显性存款保险制度建立后，公众在各类银行的存款按照同样标准，享受存款保险制度的保险，为民营银行与其他银行的竞争划定了相同的起跑线。另一方面，为提高银行业竞争效率，也要解决恶性竞争和“小而不能倒”的问题。当前中国银行业缺乏存款保险制度和市场化退出机制，“大而不能倒”问题与“小而不能倒”并存。这种“能进不能出”的状况会加大银行经营管理的道德风险，不利于金融风险的及时释放。存款保险制度的建立有助于消除银行以“保护存款人利益”为借口要挟政府为风险兜底，破解我国银行业发展“能进不能出”的困境。
    （三）建立存款保险制度有利于推进银行商业化改革和完善公司治理
    当前的中国银行业改革既需要做好增量改革，放宽民营资本的市场准入，也需要做好存量改革，减少行政干预，完善公司治理，解决“形似神不似”问题。在当前的隐形存款保险情形下，政府潜在地承担了为银行经营失败兜底的责任。一方面，政府兜底弱化市场约束，导致银行责任意识和风险意识不足；另一方面，政府兜底也成为了政府部门干预银行经营管理和信贷发放的借口，导致银行信贷资金大量流向了政府项目、国有企业、地方政府融资平台等。例如，此次国际金融危机爆发后，某地方政府将某城商行的行政级别升级为“正厅级”，利用增资“规范政府管理行为”，通过提高国有企业持股比例实现银行公司治理的行政主导，使政府的重大决策和管理意图通过银行公司治理得以落实。银行俘获政府进行风险兜底与政府俘获银行进行资金支持存在正向的恶性循环，既降低了我国小微企业、“三农”贷款的可获得性，也是导致我国银行业“大而不全”、“大而不优”的重要原因。存款保险制度是市场化的存款人保护机制和风险处置机制，明确了商业银行经营失败后的责任归属和存款赔付，使得各级政府干预商业银行经营管理的借口不再成立，有助于提高商业银行经营管理的自主性，也有助于正在推出和发展的民营银行真正做到“民有民营”。
    （四）建立存款保险制度有利于界定金融产品的风险-收益属性和促进债券市场发展
    一方面，建立存款保险制度，明确可投保的存款范围和偿付限额，有助于打破理财、信托、债券市场的刚性兑付，修复信用体系和市场化运行机制。近年来，我国理财市场、信托行业和债券市场爆出了多起兑付危机事件，但最终大都刚性兑付了。刚性兑付不仅提高了我国金融市场的无风险利率，也降低了投资者的风险意识，弱化了投资理财风险自担的市场纪律。存款保险的建立明确了“保本付息”产品和“非保本付息”产品的界限，消除了相关部门以维稳为目的进行刚性兑付的“必要性”，有助于重建“非保本付息”产品“买者自负”和“风险自担”的市场纪律。另一方面，显性限额存款保险有助于明确银行系产品与债务市场产品的风险—收益差异，促进债券市场的发展。在隐性全额担保和刚性兑付下，不论金融机构表内的低利率存款还是表外的高收益理财产品、非标资产等，事实上形成了“保本付息”的无风险投资产品，扰乱了金融市场最基本的风险—收益匹配规则，让债券市场真正的无风险国债缺乏收益吸引力，让企业债券缺乏安全吸引力。例如，为了拓宽小微企业融资渠道，有关部门在交易所平台推出了中小企业私募债，但受刚性兑付产品的挤压，年利率为10%的中小企业私募债仍缺乏市场吸引力，金融机构通常让已获得授信的企业发行私募债，再让理财产品接手（郑斐，2014），完全违背了发展私募债服务中小企业的初衷。银行业金融机构在我国债券市场既是最大的资金供给方，也是最大的资金需求方，隐性担保和刚性兑付在一定程度上制约了债券市场的发展。金融市场的基本规律决定着金融功能的发挥，建立显性限额存款保险，打破刚性兑付，超出限额的银行存款不再是无风险资产，各类金融产品回归自身的风险—收益属性，有助于夯实债券市场发展的土壤，真正拓展金融产品投资组合的有效边界（Efficient Frontier）。
    二、关于我国存款保险制度发展的几点思考
    作为金融业的“系统重要性改革”，存款保险制度的出台无疑将是我国金融业改革迈出的关键一步，但其未来发展和功能释放还需要解决好以下几方面问题。
    （一）存款保险制度发展要把握好维护金融稳定和强调市场纪律之间的平衡
    在此次国际金融危机中，得益于存款保险政策在处置金融风险、抵御金融危机上的良好成效，银行倒闭数量相对于20世纪30年代的大萧条大幅减少，存款保险制度在维护金融稳定中的作用得到了较好的诠释。但设计不当的存款保险制度，如全额保险或者保险限额过高、固定费率或者费率过低、承保的存款范围过广等，也会弱化参保机构的自我约束和储蓄主体的外在监督，从而带来道德风险和逆向选择问题。这是近些年来我国建立存款保险制度面临的一个重要反对意见。这一问题其实广泛存在于其他制度与政策当中，本质上并不是一个要不要建立存款保险制度的问题，而是一个存款保险制度设计和政策动态调整的问题。发布的《存款保险条例》已经针对这一问题做了相应安排，如限定保险覆盖范围、实行限额存款保险、设计风险差别费率等，未来的重点是要对这些政策标准进行及时的、适度的动态调整。例如，韩国在1995年建立限额存款保险制度，为应对亚洲金融危机，在1997年12月将2000万韩元的限额保险调整为临时性的全额保险，同时宣布全额担保机制于2000年底退出。
    （二）存款保险制度发展要把握好功能设计与权力分配的统一
    在这方面，一个饱受关注的问题是存款保险机构是否应当拥有监管权。持否定观点的主要理由是，存款保险机构拥有监管权就会造成银行业监管的重复、混乱和资源浪费，并加重银行的负担。权责统一是制度设计的基本要求，这一问题应当从三个层面加以解决。首先，存款保险制度拥有的权力应当由其承当的职能决定，职能越大，享有的监管权就越多。功能单一的“付款箱型”存款保险机构主要是在只是在银行破产时负责存款赔付，一般不需要拥有监管权；功能齐全的“风险最小化型”存款保险机构，在存款赔付之外还需要控制参保机构的风险，通常需要拥有较多的监管权；介于二者之间的“成本最小化型”存款保险机构，其拥有的监管权取决于其职能范围。IMF在此次国际金融危机前的调查结果显示，全球34个国家的存款保险机构职责比较单一，而大多数国家的存款保险机构都具有复合功能（魏加宁、朱太辉等，2014）。金融稳定理事会2012年发布的关于24个成员国（包括中国）的存款保险制度专题评估表明，此次国际金融危机爆发后，越来越多的存款保险制度开始摆脱“付款箱”定位（FSB，2012）。其次，金融监管权可以分解为：检查权（或者核查权）、规制权和处罚权，存款保险机构要确定参保机构的存款额度、存款结构、财务状况和风险水平等，离不开检查权，但对规制权、处罚权的需求则相对较少。最后，检查权可以分为信息共享、单独检查、联合检查、跟随检查、委托检查、建议检查等多种方式。因此，存款保险机构是否应当拥有监管权的问题最终转化为：应根据存款保险机构的职能变化和已有的金融监管安排，合理确定存款保险制度应用各种检查权的准则[2]。刚刚颁布的《存款保险条例》对此做了相应的安排，为切实避免重复检查，存款保险实施机构可与银行业监管部门就此制定具体的实施细则。
    （三）存款保险制度发展要与强化金融安全网三大支柱协调配合同步推进
    建立存款保险制度的直接目的是保护存款人利益，根本目的是与金融安全网其他支柱共同维护金融体系安全。金融安全网三大支柱存在职责分工：金融监管主要是做好事前审慎监管和风险防范，最后贷款人—中央银行主要是做好事中的流动性援助，存款保险则主要负责危机后的存款赔付、机构退出等。在全面深化金融改革中守住不发生系统性、区域性风险的底线，需要金融安全网三大支柱在履行好各自职责的基础上，加强协调配合和提升“协同作战”能力。就目前三大支柱相关领域的具体改革而言，建立存款保险制度与存款利率市场化、取消存贷比强制性要求、存款准备金制度改革、取消合意贷款规模管控等改革之间应该统筹谋划和协调配合。从改革对经济的影响看，建立存款保险制度和存款利率市场化，短期内会增加金融机构经营成本和企业融资成本，而存款准备金制度改革、取消合意贷款规模管控和存贷比监管有助于对冲上述负面冲击，应当协同推进。从制度的作用看，合意贷款规模管控很大程度上是为了控制信贷过快增长和风险快速积累，随着存款保险制度基于风险的保费机制、资本充足率监管和宏观审慎监管的推出和调整完善，合意贷款规模管控应当不断放松并最终退出。
    （四）存款保险制度发展只有在常态化使用中才能真正实现
    多用则灵，不用则废，再好的制度设立后不使用无异于一尊雕塑。存款保险制度的建立为诸多金融改革提供了制度保障，相关改革要抓住这一契机，该破的一定要破（政府隐性担保、金融产品刚性兑付），该立的一定要立（银行公司治理、金融市场纪律），该提速的一定要提速（利率市场化、民营银行发展），从而实现“顶层设计”、“单兵突进”和“全面深化”的高效结合和正向反馈。与此同时，制度的质量不仅取决于制度设计，更取决于制度和相关政策的执行。尤其需要注意的是，存款保险制度建立后要实现常态会使用，让问题银行真破产、真倒闭、真退出，让银行经营失败就退出成为“新常态”。这样才能避免出现日本20世纪90年代的“僵尸银行”（Zombie Bank），既影响服务效率又积累金融风险。借鉴普利切特和萨默斯（Pritchett and Summers，2014）的研究逻辑，近些年来政府隐性全额担保和刚性兑付虽然为我国银行业发展构建了一个“不公开的有序”环境（closed ordered），支持了我国银行业的快速发展，但这一体制为我国银行业的转型和可持续发展带来了挑战。