何帆：中国对外投资的国际环境与四大风险

    中国对外投资的快速增长，引发了国际社会的普遍关注。各国部分地出于对中国对外投资的疑虑，纷纷调整了有关的政策，加紧了对外国投资的审查和监管。这在当前给中国的对外投资带来了一定的困扰。造成这种局面的原因，一是国外政府和公众认为中国对外投资增长速度过快，而且对中国企业的投资动机、经营理念存在误解，二是由于中国企业缺乏走出去的经验，不善于和国外的政府、媒体和公众打交道，造成了一些负面影响。
    第一，对中国企业对外投资影响最大的是各国的安全审查政策。看到中国企业大规模地增加对外投资，美国、澳大利亚以及一些发展中国家，都纷纷强化了其对外国投资的安全审查政策。
    在正常情况下，外国在美国的投资仅仅需要常规的审批，不会引起安全审查。如果引起了有关利益集团的关注，可能就会激活美国的安全审查政策。美国外国投资委员会（CEIUS）将对收购方和被收购方的资产、融资和收购方式、是否涉及敏感技术、对美国国家安全及其他美国公司利益的影响等内容进行审查。一旦进入安全审查程序，往往意味着已经出现了政治上的反应，相关的利益集团会提出激烈的反对意见，甚至国会、媒体、公众都会介入相关的争论。这时，本属商业行为的对外投资很容易被政治化，且遭到否决。事实上，美国的安全审查对中国在美国的投资造成的负面影响是巨大的，导致大量中国企业在美国的并购案均以失败告终。如中海油并购优尼科，海尔并购美国家电生产商美泰克，西北有色并购美国优金公司，及最近沸沸扬扬的华为案。
    澳大利亚对外国投资者的态度相对开放，但最近也收紧了对矿业投资的准入。自从2008年中铝联合美国铝业收购力拓12%的股份之后，澳大利亚加强了对外国投资的审查力度，并颁布了“六条原则”，规定投资者的运营不得有政府背景、不可妨碍竞争对手或导致垄断、不能影响到澳大利亚的国家安全等。同时，澳大利亚希望外资占股比例下降，外资对澳大利亚主要矿业公司的投资比例应低于15%，对新的矿业投资项目也不能超过50%。
    在发展中国家中，巴西对外国投资土地的限制也耐人寻味。外资在巴西购买的土地达到450万公顷，其中以葡萄牙、日本、意大利、黎巴嫩、西班牙和德国为主。近年来，中国刚刚开始到当地考察并计划购买土地，巴西就立刻收紧了投资土地的规定。2010年，巴西规定外国人、外资企业及外国人控股的巴西企业，不得购买或租赁250或5000公顷以上的土地，随后又规定，不得购买或并购拥有土地所有权的巴西企业。
    第二，中国企业在对外投资过程中越来越多地感受到企业社会责任的压力。企业社会责任的概念最早是西方跨国公司为应对东道国的工会罢工而提出的。目前，对企业社会责任的限制多为一些不带有强制约束的指南，如联合国倡导的“三重底线”，即企业的经营应有利于经济、生态、社会三个方面的发展。国际标准组织在2010年推出了ISO26000，强调企业要承担社会责任，但这只是一个指南，不是一种认证标准。对企业社会责任影响最大的当属OECD提出的《跨国公司指南》。该文件自1976年推出之后，历经数次修改，对信息披露、人权、劳工标准、环境保护、反贿赂和敲诈等进行了较为详细的阐述。尽管其不具有法律效力，但影响越来越大。中国企业在外国投资的时候，由于对当地的经营环境了解不够，往往会遇到很多与社会责任有关的困扰。比如首钢秘鲁公司，几乎从建厂一开始就遇到罢工问题，而且还在收购价格偏低、投资承诺不兑现等方面受到指责、调查或罚款。
    第三，国有化也是中国企业对外投资中不得不关注的风险。从目前情况来看，国有化主要是发展中国家针对西方跨国公司采取的措施，中国受到国有化困扰的风险相对较小。20世纪50－70年代国有化的浪潮已经过去，中国在国有化最为经常的拉丁美洲投资相对较少，而且在投资时往往选择外交关系较好的国家。但是，在全球金融危机之后，贸易保护和投资保护政策有所升温，不排除未来会有更多的国有化措施。中国在经济崛起的过程中遇到的外部环境不断恶化，和发展中国家的外交关系可能出现变化，中国对外投资的范围和规模不断扩大，加之局部地区仍然存在较为严重的安全隐患，个别国家的政治风险较高，都会对中国的对外投资带来潜在的威胁。
    第四，“竞争中性”原则对中国企业，尤其是国有企业的对外投资可能产生较为深远的影响。“竞争中性”原则较早是由澳大利亚提出来的，2011年美国国务卿希拉里·克林顿高调提出“竞争中性”原则，2012年再次重申，所有的G20国家都必须确认这一原则。之后OCED启动了对“竞争中性”原则的研究，并准备相关的指南。尽管这一原则仍然在讨论之中，但未来很可能会在更广的范围内推广，“竞争中性”原则可能直接针对国有企业，并涵盖国际贸易与投资领域，对全球投资规则产生较大的影响。
    此外，关于主权财富基金的监管，在未来也会变得越来越严格。
    从当前的形势来看，中国的对外投资将会不断受到更为严格的限制，遇到各种新的阻力。这就要求中国加强和国际的合作，加强对企业海外利益的保护，同时，由于在全球生产网络的时代，国际投资协议面临较大的改革压力，新的规则正在酝酿之中，中国必须抓住这一有利的时机，积极参与全球投资规则的制定，以便更好地保护中国对外投资的长远利益。
    20世纪80年代之前，关于国际投资的协定尚属不多，且主要集中于投资保护。20世纪80年代之后，“与贸易有关的投资措施”被列入WTO的乌拉圭回合谈判议题，并最终签署了《与贸易相关的投资措施》（TRIMs）。同时，涉及知识产权、服务业的国际投资也有了相应的协议，即《与贸易有关的知识产权》（TRIPs）和《服务贸易总协定》（GATS）。进入21世纪之后，围绕国际投资的谈判更加深入：首先，关于投资的保护不仅包括对有形资产的保护，而且越来越多地涉及对知识产权的保护；其次，新的国际投资协定强调投资自由化原则，要求保障一国投资者在另一国自由投资的权利，而且逐渐涉及对服务业的投资；最后，新的国际投资协议对投资争端解决机制进行了较大的改进，国际投资争端解决机制更加多元化，解决投资争端国际中心、联合国国际贸易法委员会、各国商会和企业家联合会都可以为国际投资争端调解提供便利。所涉及的投资争端范围也日益扩展到与健康、安全、环境、劳工权利等有关的问题。
    值得注意的是，全球统一的国际投资体系尚未建成。现有的投资协议并非一成不变的国际标准，而是正在磨合、谈判中的新规则。未来一段时期，既是全球投资体系面临重大改革的时期，又是中国对外投资高速增长的时期，还是中国综合实力不断壮大、对外开放更加全面和深入的时期。中国有必要也有能力在全球投资协议谈判中发挥更为积极主动的作用，提高议题设计和参与谈判的能力，不仅要更加注意保护中国对外投资的当前利益，而且要统筹兼顾，制定有利于中国未来发展过程中具有动态优势的投资规则，保障中国发展的长远利益。