葛楠 葛兆强：进一步深化中国金融改革问题研究

    20世纪末期，基于亚洲金融危机的严重后果，金融在现代经济中的重要性才被中国的高层所重视，并开始加快对金融部门的改革。目前，已初步建立起由各类金融机构组成的金融组织体系，拥有众多金融工具的金融市场体系，以及主要体现为各种法律法规制度的金融调控和监管体系。表面上，中国金融体系的现代色彩非常浓郁。但是，考察其制度绩效，中国金融体系的“深化但狭窄”特征非常显著(诺顿，2010)。金融体系仍然以银行体系为主导，资本市场和保险市场不发达，金融部门依然是中国经济中发展相对滞后的部分，甚至落后于拉丁美洲和南亚的中等收入国家(林重庚、斯宾塞，2011)。2008年全球金融危机爆发以来，中国的金融改革中许多深层次问题加速暴露出来，改革步伐有所放缓。国际货币基金组织和世界银行等组织都建议：中国应继续推进金融改革，加快金融体系市场化进程。那么，如何推进和深化中国的金融改革？笔者认为，必须坚持市场导向原则，进一步从制度层面深化改革。
    一、进一步深化金融改革的现实逻辑
    改革开放30多年来，中国金融业发生了历史性巨变。截至2011年末，中国银行业金融机构的总资产为113.3万亿元，证券业总资产为1.57万亿元，保险业总资产为6.01万亿元。从量的规模上看，中国金融业已跻身世界前列。但是，如果从金融制度角度考察，中国的金融不仅落后于许多发展中国家，也远远不能适应中国经济发展的要求，这也构成了中国进一步深化金融改革的逻辑起点。
    (一)中国金融改革的已有成就。
    经过30年的改革与发展，中国金融业在以下十个方面取得了显著成就。一是国有大银行实现了股改和上市，经营机制和发展模式发生了巨大变化，经济效益显著提升。2011年，大型商业银行总资产53.63万亿元，占银行业金融机构的47.3％，不良贷款率1.1％。二是中小商业银行初步建立起现代金融企业制度，积极致力于产品和技术创新，经营管理水平不断提高。截至2011年末，全国性股份制商业银行的总资产为18.37万亿元，占银行业金融机构的16％，不良贷款率仅0.6％；城市商业银行资产达到9.98万亿元，占银行业金融机构的8.8％，不良贷款率为0.8％。三是农村金融改革深入推进，服务能力和经营质量不断提升。2011年末，全国农村信用合作社不良贷款率、资本充足率和资产利润率分别为5.5％、10.7％和1％。新型农村金融机构发展速度加快。截至2011年末，全国共组建农村商业银行212家，农村合作银行190家，村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。四是利率市场化步伐加快，商业银行自主定价空间不断扩大，人民币汇率形成机制改革取得重大突破。五是货币市场稳步发展。同业拆借市场法规不断完善，交易成员逐步增加，交易系统和信息系统服务功能不断完善。2011年，同业拆借累计成交33.40万亿元，银行间债券市场债券回购累计成交99.5万亿元，交易所债券回购累计成交20万亿元。企业累计签发商业汇票15.1万亿元，累计办理贴现1712亿元。六是外汇市场建设深入推进。2011年，人民币外汇即期成交35538亿美元，人民币外汇掉期交易累计金额折合17710亿美元，人民币外汇远期市场累计成交2146亿美元。七是多层次资本市场基本形成，积极推动了战略新兴产业发展和经济结构转型。截至2011年末，109家证券公司总资产1.57万亿元；67家基金管理公司管理的867只证券投资基金的资产净值达2.13万亿元。在主板市场大力发展的同时，中小企业板建设积极推进，创业板稳步推出且运行平稳，期货市场稳步发展。八是保险业稳步发展，对居民生活和经济社会发展的风险保障能力大幅提升。全国保费收入增长较快，近年年均增长达到26.5％。九是金融宏观调控保持了较好的方向、力度和节奏，利率、汇率、存款准备金率和公开市场操作等工具运用灵活，货币信贷保持了合理增长，较好地处理了金融支持经济发展、控制通货膨胀与防范金融风险的关系问题。十是金融对外开放水平不断提高，中国金融业的国际地位和话语权不断提升。
    (二)中国金融改革与发展中的不足。
    从国际比较而言，中国金融体制更为审慎的改革与转型避免了金融混乱和金融失败，使中国的金融深化比其他转轨经济体程度“更深”。但是，这一成就也付出了高昂的成本，也使得中国金融领域的历史积弊越来越多。诸如金融机构及金融产品准入的市场化问题、金融市场体系的完善问题、小微企业融资机制建设问题、政策性金融(包括“三农”金融)扶持问题、国有金融资产管理问题，以及金融宏观调控体系、宏观审慎性监管框架建设与调控监管部门之间的协调等问题困扰着中国金融的深化与发展(夏斌、陈道富，2011)。具体而言，这些问题主要表现在十个方面：
    1、金融改革与金融发展的进程明显迟滞。20世纪70年代中期以后，发达国家和多数新兴市场经济体都为适应经济环境变化和金融制度深刻变迁进行了一系列深层次的金融变革。主要内容包括：取消信贷管制、取消利率管制、放松金融业准入、保持银行自主经营、多元化银行股份结构和国际资本自由流动，等等。然而，从中国的情况看，尽管80年代以来的金融改革成就斐然，但金融抑制现象长期存在且日益严重。比如，对利率的管制、对资本配置的干预、对存款准备金率的频繁调整和对跨国资本流动的限制，等等。究其原因，部分是考虑到金融机构的素质不高，过早放开管制可能会带来巨大的金融风险。实质上，关键原因是政府对市场不信任。目前，世界上很多经济落后于中国的发展中国家，其金融市场化程度反而比中国高(张斌，2012)。即使从国内的情况看，非要素市场领域的市场化程度也远远高于金融领域。
    2、“金融滞后”与“金融弱国”并存的特征很明显。相对于发达国家和中国经济发展的要求，历经30多年改革的中国仍具有显著的“金融滞后”和“金融弱国”特征(夏斌、陈道富，2011)。关于金融滞后，学术界更多地是从成熟市场经济体的金融结构指标进行分析，如金融市场发展、企业融资结构、产品多样化程度、机构多样化程度，等等。从中国的情况看，金融滞后主要表现为三个“严重并存”：投资不足与产能过剩严重并存；货币供应过多、货币迷失与金融抑制严重并存；对外的巨额金融投资与较低的收益水平(1.8％)严重并存。中国的金融滞后，也同时意味着中国目前还是一个“金融弱国”。主要表现在：人民币不是可以自由兑换的国际货币，人民币汇率还相对固定于其他货币；作为世界第二大经济体，仍受制于他国货币政策和汇率政策的影响，缺乏对大宗原材料、能源定价的话语权；金融市场的国际化程度不高，主要资本管制项目尚未开放，人民币对国际金融市场的绝大多数金融产品无标价权和定价权；市场准入仍受到严格的审批管制，证券、保险和其他非银行金融机构的业务经营仅占全部金融业务的极小份额；金融机构的国际竞争力不强。尽管有些机构的资产和利润规模名列世界前茅，但“国企”色彩浓厚，治理结构不健全，主要依靠政府保护来应对国际竞争；金融调控手段大多属于行政手段，缺乏金融强国的全球金融调控“阅历”，也缺乏与自身地位相适应的影响全球金融市场的调控工具与方法。“金融滞后”与“金融弱国”的并存，意味着中国进一步深化金融改革尤为迫切。
    3、金融体系格局严重失衡。改革以来，基于政府集中力量办大事等传统思维的路径依赖，银行主导的间接融资机制长期支配着中国金融体系。证券业、基金业和保险业尽管有所发展，但中央政府对银行体系的偏好和依赖，导致了决策部门长期维护着对间接融资体系的管制，确保社会储蓄的绝大部分流入银行体系，使资本市场、保险市场的发展一直步履蹒跚。目前，跛足的金融业已成为中国经济最为滞后的部分，甚至落后于一些拉丁美洲和南亚的中等收入国家。理论和现实表明，资本市场是社会融资的一种重要机制，它有助于一个多样化或宽化金融体制的发展(林重庚、斯宾塞，2011)。中国的资本市场的发展，始于20世纪90年代初期，初衷是为了推动国企改革。但是，二十多年过去了，股票市场依然因管制和透明度问题而发展缓慢。企业债券的发展也因发行受到严格限制，市场规模微乎其微(诺顿，2010)。目前，中国银行业资产约占全部金融资产的92％，证券业和保险业仅占8％。国际经验表明，这种过度依赖银行信贷的金融体系容易形成系统性风险。尽管目前中国的股票市场全球排名第三，债券市场排名第五，期货市场交易量也名列前茅，但资本市场在社会融资总量中处于非常次要的位置。2011年，企业部门的全部股票市值和公司债券余额只有26万亿元。此外，股票市场、债券市场的发展也不平衡，市场层次有待完善，市场的结构性矛盾比较突出。从保险业的情况看，2011年末，保险业资产总额突破了6万亿元大关，保费收入也居世界第六位，但保险业总资产仅为同期银行业总资产的5.4％、GDP的12.8％，保费收入仅占GDP的3.1％(世界平均水平为8％)。这意味着，中国保险业的保险密度和深度都比较低。由此可见，中国银行业市场份额畸大，而证券业和保险业畸小的市场格局，既不利于中国金融业的协调发展，也难以适应中国经济发展的要求。
    4、金融市场发展很不均衡。十六届三中全会提出，要改进宏观金融调控，建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合协调发展的机制。但是，关于三大市场的协调以及金融改革的路线图，迄今没有总体发展规划，以至于中国金融发展长期存在着重货币市场、轻资本市场和保险市场的问题，结果导致了资本市场发展长期低迷，保险市场发展滞缓，金融市场发展极不均衡。以资本市场为例。2011年中国证券业总资产仅为1.57万亿元，只有银行业总资产的2％，尚不及美国高盛公司的1/3。同时，证券机构普遍存在着业务单一、经营模式趋同、盈利能力低下等问题。2011年证券业全部净利润只有400亿元，仅与摩根士丹利公司相当。如果观察上证指数的演变轨迹，2001年上证指数就达到了2245点，但十年后的2012年1月6日，上证指数又回落到2163点。同一段时期，印度股指上涨了328％，俄罗斯股指上涨了1206％。由于金融市场之间发展极不均衡，直接融资比重偏低的问题始终难以解决。目前，国内企业融资的80％以上源于银行贷款，股票和债券融资比重2008年为8.48％，2009年滑落到5.7％，2010年又回升到13.75％。直接融资比重过低，不仅导致金融体系结构失衡，也使得金融风险过度集中于银行体系。
    5、国有银行体系行政垄断难以撼动。长期以来，中国的银行体系主要是由国有商业银行、政策性银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行和农村信用合作社构成，它们的资产占整个银行体系的92％以上。除此之外的村镇银行、外资银行、信托投资公司、金融租赁公司构成了银行体系的“其他”部分，处于中国银行业的“边缘”。有资料表明，截至2011年底，全国法人银行类金融机构达3800多家。其中，五大国有商业银行所占比重为47.1％、股份制商业银行为24.4％、城市商业银行为15.0％、农村商业银行为10.4％、外资银行为2.9％。作为最大的商业银行，中国工商银行的存贷款、资产及市场份额，所占比重都在15％左右。这意味着，与《反垄断法》规定一家企业达到市场份额50％，两家企业达到67％，三家企业达到75％的反垄断的规定相去很远。也就是说，当前中国银行业并不存在行业垄断(易宪容，2012)。但是，从所有制性质角度看，中国银行业存在着严重的行政性垄断或制度性垄断。显然，要打破中国银行业的行政性或制度性垄断，仅仅让民营资本进入是远远不够的，必须从制度变迁方面努力。但是，根据制度经济学的路径依赖理论，在可预见的未来，对此是难以乐观的。也许，行政性或制度性垄断本身并不意味着绩效低下，但这里的绩效是经济绩效还是政治绩效？1978～1993年，在“无受损者改革”时期，中国的银行体系从“讲政治”角度为软预算约束和“濒临破产的企业”持续“输血”，保证了它们的存活并不可避免地产生了大量的不良贷款。到20世纪90年代末，坏账已占到全部银行贷款的40％。有学者认为，这些不良贷款约有30％来自各级政府的行政命令和行政干预，约有30％是为支持国有企业而形成，约有10％来自地方的行政环境和司法环境，还有10％左右来自国家主导的产业结构调整，最后约20％是银行自身的经营管理问题造成的。
    这说明，这些银行坏账的很大部分属于为中国经济转型付出的成本。但是，问题的严重性与亚洲金融危机警示的叠加，终于使决策层认识到了银行体系脆弱性及其可能的严重后果，从1998年开始，通过财政注资、不良资产剥离、股份制改造、引进战略投资者、上市以及加强内部管理、提升风险管理技术和加强风险文化建设等措施，使国有银行的经营管理素质得到了大幅度提高。但是，除了少数上市银行外，目前银行体系内的其他部分仍缺乏实质性进展。政策性银行虽然目前的资产质量尚好，但由于贷款的时限较长，资产质量的真实状况究竟如何，令人担忧。农村信用合作社近些年通过重组取得了一定成绩，但大部分社经营管理和内控状况还没有实质性改观。
    6、股票市场的经济绩效长期受到抑制。中国的股票市场是为了推进国企改革而由最高政治领导层批准成立的。在股票市场发展的前10年，90％以上的上市公司是政府控制的国有企业。因此，股票市场发展初期是国有企业改革过程的组成部分，而不是支持微观经济主体发展的融资渠道。与其他国家相比，中国的股票市场具有许多显著特点。比如，上市公司的股票分为流通股与非流通股两种。即使流通股，也存在A股、B股、H股等不同交易市场。这意味着，即使同一家上市公司，其信息披露的标准、规则、交易量和风险溢价也是不同的。这种市场分割不仅导致了市场的无效，而且使非国有股东无法获得控制企业的权力，股票市场在改善公司的经营管理方面的作用微乎其微。此外，2001年以前，由于信息披露和规则标准都十分薄弱，中国的股票市场不可避免地成为政策市，内部人控制问题突出，以至于中国的股票市场被戏称为“更像赌场，而不是市场”。经过了10年的蹒跚发展，从2001年开始，政府着手实施减持非流通股和加强信息披露，但引发了市场的长期衰退。此外，上市公司的选择缺乏透明度，致使上市公司良莠不齐，误导了投资者的决策。再加上其他一些制度性的因素，导致最近十年上证指数又回到原点，股票市场的改革任重道远。
    7、农村金融服务体系日益萎缩。从金融服务领域看，中国城乡金融服务体系发展极不协调，对“三农”和小微企业的金融服务很薄弱。表面上，中国农村的金融组织体系是比较完整的，基本包括了国有银行、农业发展银行、农村信用合作社等正规金融组织，也包括了农村商业银行、村镇银行和邮政储蓄银行等新兴的农村金融服务机构。但是，值得关注的是，1994年中国农业银行将政策性业务剥离到中国农业发展银行以后，其农业贷款余额从1999年最高时的9127.28亿元降到了2005年的4508.78亿元。与此同时，中国农业银行的各项贷款余额却从1999年的15550.61亿元增加到2005年的27405.80亿元。这意味着，中国农业银行的业务已基本上实现了非农化。农村信用合作社作为农村金融的核心力量，2005年底各项贷款余额为22008亿元，但农业贷款余额为10071亿元，仅占全部贷款的46％(李薇，2011)。农村商业银行作为股份制银行，更是致力于商业化发展，对农村经济发展的支持力度日益缩小。邮政储蓄银行、村镇银行由于体制的、历史的、经营机制等方面的原因，涉农贷款的规模非常小。资料显示，目前正规金融机构只能满足农户贷款的20％～25％，其他贷款需求只能依赖非正规金融。而且，从1986年开始，农村地区的非正规金融在贷款规模上已经超过了正规金融，且每年以19％的速度增长。农业部农村经济研究中心的数据显示，2003年，全国农户户均借款只有26％来源于银行及信用社，来自私人的则占71％。值得重视的是，在深化改革的名义下，近些年国有银行的网点陆续从农村地区撤并，许多农村金融机构将业务转向城市，农村金融发展呈不断弱化态势。2009年末，全国金融机构空白的乡镇还有2792个。
    8、金融机构的公司治理和经营机制不健全。与发达国家相比，中国的金融机构在公司治理方面存在着“形似神不似”、经营机制方面存在着行政化有余而商业化不足等问题。改革的要点主要定位于机构重组、人员整合等肤浅层面。首先，目前金融机构公司治理方面的缺陷，突出表现为国有资本比重过高。2010年底，在中国全部银行业股权结构中，国家股占53.85％，国有法人股占6.81％，非国有股占39.34％。其中，工、农、中、建、交五大银行的股权结构中，国家股占68.19％，国有法人股占1.36％，非国有股占30.45％(李扬，2012)。其次，国有金融机构的行政化问题突出，一些本应市场化的机构(如中投公司，证券交易所，政策性银行、证券公司和保险公司等)仍然不能完全按市场机制运作。第三，风险管理能力相对不足。商业银行的信用风险、操作风险依然很突出，市场风险管理水平不高，内部控制还不健全。信贷政策与产业政策结合得不够紧密，对实体经济的支持不及时、不到位，银行贷款的集中度和风险比较突出。证券、期货、保险类机构的经营机制和风险管控能力比较弱，普遍存在的顺周期行为，监管和会计方面的一些制度因素不利于防止和化解系统性风险。此外，资本使用效率普遍偏低，战略规划、竞争手段、考核机制和经营模式的同质化程度比较高。
    9、宏观调控和金融监管的能力亟待提升。过去10年，中国在金融改革与发展方面做了很多工作，前20年遗留的一些问题逐步得到了解决，但市场化改革实质上陷入了停顿。尤其是，在已有的改革过程中，金融监管没有作为一项改革去推动，除了强调监管机构的专业化外，监管当局的权力一直没有受到约束，监管能力的提升也不理想。特别是，随着大量中小金融机构和场外交易的增加，如何解决地方政府金融监管能力不足，如何强化对地方性金融机构的监管已经成为问题的关键。解决小微企业融资难，不能寄希望于全国性的金融机构，必须积极发展“草根金融”。但是，现有的监管体制不适应“草根金融”发展，地方政府的监管能力、监管人才和监管经验也都明显不足。中国金融发展的历史表明，在金融机构退出机制欠缺，消费者保护机制薄弱，违法违规行为处罚不力的情况下，市场竞争会经常处于金融秩序混乱－整顿－再混乱－再整顿的怪圈。适应小微企业发展的地方金融机构是否会在发展过程中陷入这种怪圈，目前虽然不能断言，但在现有的监管体制下，可能性是非常大的。
    10、外汇储备增长与资产海外运用能力不足并存。20世纪90年代中期以来，中国的外汇储备迅速增长。截至2012年3月末，外汇储备已达3.3万亿美元，比1995年增加了2.5万亿美元。外汇储备的过度增长，是中国贸易项目和资本项目双顺差的结果，也是中国经济失衡的表现。但是，中国企业和金融机构海外资产运用能力的薄弱，使这个问题更加严重。2011年，工、农、中、建四大银行除中行外，其他三大行境外税前利润占比多的仅略高于3％，少的不足1％。即使国际化程度较高的中行，如果扣除港澳地区的贡献，境外利润占比也仅为4％。由于海外资金运用能力不高，大量外汇储备只能用于购买美国国债。近期，十年期美国国债的收益率仅为1.88％，考虑到通胀和美元贬值因素，这种投资实际上是亏损的。
    二、进一步深化金融改革的目标、原则、重点与路径
    今年以来，从年初全国金融工作会议强调金融要回归实体经济及防范系统性风险和区域性风险，到国务院批准温州综合金融改革开始试点，再到深圳前海、珠海横琴、天津、上海、重庆、成都、鄂尔多斯等地的金融改革，汇率、利率、人民币国际化、证券、保险等方面的改革措施纷纷出台，中国新一轮金融改革似乎已经启动。但是，金融改革整体上依然是摸着石头过河，缺乏明确的发展战略规划。笔者认为，在新的历史阶段，要有效破除金融发展的各种历史积弊，推动中国经济长期可持续发展，决策部门必须以新的视角对中国金融发展的目标、原则、重点、路径进行统筹规划，构建起清晰的总体金融发展战略。
    (一)进一步深化中国金融改革的目标。
    目前，中国的金融改革已经进入攻坚期，改革必须在重点领域和关键环节取得突破，破除制约金融发展的体制机制障碍，更好地发挥市场在配置金融资源中的基础性作用，增强金融发展的内生动力。
    总体上看，进一步深化金融改革的目标是建立起以市场为导向配置资源的金融制度。当然，将金融改革的目标定位于市场金融制度的建构，并不意味着制度改革成功了，中国的金融发展问题就会迎刃而解。市场化金融制度的建构属于高阶目标，它的实现还有赖于金融运行机制建设等目标的达成。制度层面目标的实现，是为金融运行和金融机构经营提供必要的制度平台，塑造一个自主性的金融组织体系和金融环境，让盈利最大化为导向的运营机制得以不断固化、完善和成长，形成一套立足现实并确保经济金融相互融合的金融企业文化。
    任何改革都是利益关系的再调整，都会让某些人或集团获益，而让其他人或集团受损。那么，进一步深化金融改革究竟是在保持既有的利益格局只进行增量改革，还是致力于存量改革，打破现有利益格局，实现权力格局、利益格局的再调整？这个问题攸关金融改革的设计和改革目标的实现。目前，许多中央部门和地方政府对增量改革非常积极，而对金融制度的存量改革比较消极甚至在某些方面还施加阻力(易宪容，2012)。其实，这也是容易理解的。在现有体制下，作为既得利益者和政策制定的主导者，倾向于把自己的已有利益制度化、合法化，并在此基础上通过增量改革来获取新的收益。但是，个体的理性容易导致集体非理性，最终使改革的方向偏离市场逻辑和市场法则。因此，攻坚阶段的改革，绝对不能由利益部门主导。应借鉴曾经的国家体改委经验，成立国务院领导下的金融改革工作机构，履行设计金融改革总体规划和方案的责任。
    需要强调的是，目前中国的金融市场已经是统一的全国性市场，任何一项新的金融改革措施，都会波及全国。尤其是，未来的金融改革已经不是改革初期枝节性的修补与试验，而是触及根本的制度层面的改革，改革战略和改革措施都属于整体性的，而不是区域性、地方性的，地方性的改革试验对整体性改革的意义不是太大。因此，未来的金融改革必须强化顶层设计，而不能过多地强调自下而上的自主性、局部性改革。然而，目前决策层关于金融改革的路径、速度、目标等仍存在分歧，国家层面的金融改革方案难以在短期内达成共识并推出。这也是进行局部性、地区性改革试点的无奈选择。应当承认，启动有针对性的地方性(如温州)金融改革试点，可以化解地方性金融风险，也可以倒逼深层次金融改革的推进。但是，对地方性金融改革的绩效不能估计过高，全局性、制度性的改革除了应鼓励自下而上的自主性改革以及有意识的局部试点与推广外，更应该强调自上而下的顶层设计。在新的历史发展阶段，中国的金融改革不能主要走自下而上的传统改革路径，关键需要自上而下的顶层设计。
    (二)进一步深化金融改革应坚持的原则。
    近十年来，中国GDP以每年10％以上速度增长，金融系统暴露的问题也日益增多。但是，在经济金融快速发展的情势下，问题和矛盾通常会被人们忽视。近些年来，随着金融机构风控能力的持续增强和盈利水平的不断提升，进一步深化金融改革的紧迫感越来越轻，以至于金融改革陷入停滞状态。
    面对新阶段的新情况，面对改革发展中的老问题和新矛盾，唯一的选择是继续深化改革，通过金融改革的深化来推动中国经济持续、健康、快速发展。为此，在金融改革与发展中，必须坚持以下原则：一是处理好深化金融改革与支持经济增长的关系，实现金融业与实体经济的良性互动，积极促进微观经济组织发展和宏观经济发展方式转变。二是处理好“有形之手”与“无形之手”的关系，努力改善宏观金融调控，更好地发挥市场在配置金融资源中的基础性作用，促进技术进步、产业结构升级和劳动生产率提高。三是处理好金融改革的顶层设计与微观金融组织自主改革的关系，充分发挥中央部门和金融企业在深化改革方面的积极性，尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。四是处理好改革、发展、稳定的关系，通过深化改革解决制约金融发展的深层次矛盾和体制性问题，把握好金融改革的轻重缓急，努力实现稳中求进，积极推进人民币国际化和中国企业“走出去”。五是处理好政府和市场的关系。政府在加强对金融业监管的同时，应逐步缩小管制范围，在提供适当显性或隐性担保的同时，应做到有所为有所不为，积极支持金融组织的市场化发展。六是处理好金融支持与财政支持的关系，大力支持小微企业发展，积极促进城乡经济、区域经济协调发展，
    保证居民收入持续增长。
    (三)中国金融改革的重点。
    未来阶段，中国金融改革的重点包括：加强货币政策框架，改善金融监管和金融稳定框架，深化和发展金融市场、取消对贷存款利率的管制，最终实现资本账户的开放和实现人民币完全可兑换的长期目标。具体包括以下六个方面：
    1、加快商业银行功能转型。与2002年的“技术性破产”局面相比，近年中国银行业在世界银行业中的地位迅速提升，经营绩效也表现的让人“嫉恨”。2004－2010年，中国银行业ROE达到了15％～20％，2011年更超过了20％，以致于引发了社会的广泛诟病。其实，这并非是中国银行业“做得很好”，而主要得益于中国银行业的行政壁垒、价格管制以及管制价格偏高，也得益于发达经济体的银行业因经济危机而暂时“做得不好”。笔者认为，随着中国银行业市场准入壁垒和利率管制的破除，中国银行业的盈利能力将会回归常态。其实，中国的商业银行在经营模式、公司治理和风险管理等方面的问题是人所共知的，经营能力、服务能力与经济社会发展的要求也相距甚远。所以，中国银行业仍然面临着艰巨的改革任务。未来一段时间，商业银行必须致力于功能转型，从高高在上的金融资源的垄断者的位置上“下凡”到为政府、企业、居民服务的现代服务业的新平台上；从以融资为主导的金融中介功能，全面转移到以收集、生产、分配和使用信息为核心功能的新机制上；从满足于存、贷、汇，全面转移到为客户提供“量身定做”金融产品和多样化的金融服务上；从热衷于办机构、铺摊子，转移到激励交易、提高效率的现代金融发展的道路上。
    2、加快资本市场发展。以银行为主导的金融体系，适宜支持以工业化为主要推动力的经济发展方式。未来一段时期，中国正处于以工业化为主导向城市化为主导的转变过程之中。城市化投资规模大、期限长、可持续性极不确定。如果主要依赖银行体系提供资金，既会加重期限错配，又会提高全社会的杠杆率。因此，在未来的金融改革与发展中，中国必须大力发展资本市场，并在五个方面重点突破。一是进一步拓宽资本市场的广度和深度，加快创新国债期货、商品期权、利率互换等金融工具，为实体经济发现价格和管理风险提供支持。二是以提高市场透明度为核心，强化基础性制度建设，完善发行上市、并购重组、分红、退市等规则体系，积极培育和发展机构投资者，积极构建和完善有利于市场稳定运行的机制体制。三是建立主板市场、中小板市场及创业板市场的转板机制，完善多层次转板市场的效率。同时，建立债券市场监管协调机制，促进债券市场互联互通，稳妥推进大宗商品期货和国债期货市场建设。四是切实解决资本市场长期存在的“多头管理、市场分割”问题，统一各地、各部门场外交易市场，优化金融资源配置。五是改善供求关系，在股市规范的前提下，让养老金、企业年金、财政盈余有规则地进入市场，让股票市场成为规范的投资市场。六是严厉打击内幕交易和各种违法违规行为，确保股市交易规范合理，切实维护投资者合法权益，促进一级市场和二级市场协调发展。此外，在向境外人民币持有者开放境内金融市场的基础上，探索让境外的外币持有者经兑换可投资境内债券市场。
    3、推进保险机构改革与发展。支持符合条件的保险公司通过上市、增资扩股、发行次级债等方式补充资本，增强资本实力和偿付能力；继续完善公司治理结构，加快转变经营机制；推进全面风险管理体系建设，不断提高资产质量和盈利能力；积极培育主业突出、具有国际竞争力的现代大型保险集团；按照“抓服务、严监管、防风险、促发展”的思路，进一步开拓保险市场，优化竞争结构，提升竞争水平。
    4、完善小微企业融资体系和农村金融体系。完善审批等准入制度，放宽市场准入门槛，鼓励更多的民间资本进入金融业。进一步鼓励农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等金融机构发展，取消村镇银行设立中的银行相对控股的政策要求，放宽民间资本持股的比例限制。将农业技术、国家支农惠农政策、农业产业化管理和农村金融支持结合在一起，实现“三农”领域良性循环发展。允许农村建立互助性合作金融组织，培育真正的合作金融组织，拓宽农村的融资担保方式，扩大贷款抵押担保品范围，进一步降低农村金融机构的税收负担。
    5、健全国有金融资产管理体制。明确中央与地方金融国有资产管理的体制，进一步实施“国退民进”方针，不断减持各类金融机构的国有股持股比例，积极吸收境内民间资本入股。目前，除中国之外，全球大型银行最大股东持股比例鲜有超过10％的。银行业的公共性和系统重要性，使得避免一股独大、保持银行经营管理的独立性早已成为共识。另一方面，政府部门的监管，已在很大程度上替代了股东监督，国有控股的益处正在逐步丧失。因此，进一步推动银行股权多元化，鼓励民营资本、国外资本积极参股到各类商业银行中，应是中国银行业未来改革的任务之一(李扬，2012)。在国有金融资产管理问题上，不能追求“管理规模越大、增值越快越好”的商业原则，政府在总体上应坚持“有进有出、有增有减”的原则。同时，要遵照《公司法》的要求，理顺“政企”、“党企”关系。
    6、推进金融基本制度建设。一是不断完善宏观审慎管理制度。建立与宏观经济增长和微观信贷增长挂钩的动态拨备制度，控制信贷规模过快增长，建立“逆周期”的利润调节机制。二是尽快推出存款保险制度，为利率市场化改革、破除市场准入壁垒做好准备，为中小银行可持续发展提供制度保障。三是减少对金融机构、产品与服务市场准入的行政管制，允许并鼓励民间资本投资和发起设立金融机构，对于一般性的创新业务和产品，应由审批、核准转向以备案为主。强化问题金融机构的退出机制，建立金融消费者保护制度，维护市场秩序，保护消费者的利益。四是加强金融监管能力建设，更新监管理念、制度和方式，改进金融监管协调机制，形成金融监管合力，有效防范系统性金融风险。
    (四)中国金融改革的路径。
    国际经验表明，金融改革在显著提高资源配置效率的同时，也往往会增大金融危机爆发的概率。而且，金融改革的次序选择尤为重要，恰当的次序应当是“先安内后攘外”。即在资本项目开放之前，首先必须实现利率和汇率的市场化，完成银行业和其他重要金融机构的产权改革，建立具有广度和深度的各类金融市场以及健全的监管体系。现阶段，中国的市场化金融改革，必须按照先对内市场化，后对外市场化的顺序进行设计和安排，在对外金融开放的力度与步伐上，不能过于激进，许多拉美国家或发展中国家的教训值得汲取。
    三、进一步深化金融改革的几点建议
    中国金融业的改革与发展，必须坚持金融服务于实体经济发展、经济结构调整和经营发展方式转变这一主线，充分发挥市场在金融资源配置中的基础性作用，不断加强金融宏观调控和金融监管，继续加大金融创新力度，积极实施审慎、有序的金融开放战略。
    (一)加强宏观审慎管理制度建设。
    要构建宏观审慎管理制度框架，抑制货币信贷顺周期波动，促进宏观经济平稳增长。认真汲取一些国家在经济增长由高速向低速转换时期，货币政策变化引致了系统性风险的教训。建立系统性金融风险监测、评估和预警体系，健全对重要支付系统的监管，明确系统重要性金融机构的监管架构。建议借鉴他国经验，创建一个专门负责系统性风险的监管机构，或创立一个包含所有金融监管机构的综合委员会，或将中国人民银行定位于系统性风险的监管人。审慎稳妥地推进金融业综合经营试点，加快建立和完善金融控股公司监管制度、交叉性金融业务的监管标准、金融监管协调机制和金融机构市场退出机制。探索建立逆周期监管指标，实施动态杠杆率监管方案，进一步完善流动性监管制度。建立基于新资本协议三大支柱的资本监管总体框架，加快建立存款保险制度。充分关注人民币尚未国际化情况下的货币和期限错配，资本跨境大幅度流动，汇率波动等引发的风险。充分关注在汇率改革、资本账户开放和人民币国际化过程中，由于次序安排失当和政策不协调引发的市场风险，提高金融体系防御外部冲击的能力。不断深化证券监管，推进证券公司常规监管，强化净资本监控，完善证券公司分类监管。强化基金公司监管，完善基金公司内控制度。加强对机构投资者投资行为的监控，建立期货公司信息披露制度，完善期货公司分类监管制度。健全现代保险监管制度，重点监管偿付能力不足风险、保险投资风险、寿险退保风险和利差损风险，全面推进分类监管。
    (二)推进民间融资阳光化、规范化进程。
    小微企业融资难，是一个世界性普遍难题。问题的解决，关键在于大力发展民间金融，将民间融资阳光化、规范化。长期以来，民间借贷在中国一直扮演着非法角色。其实，对于民间借贷的已有定位是很不恰当的。第一，民间借贷并非等价于“高利贷”。尽管少数民间借贷年利率高达120％，属于高利贷范畴，但民间借贷的整体平均水平在24％～30％之间。关键是，民间借贷基本上是短期的，几天、几周，大多是三个月。而且，民间借贷的风险并不高，交易成本也很低。有资料表明，民间借贷的违约率大大低于银行的坏账率。如果能够给予积极的政策引导，完全可以把风险降到可控范围之内。第二，民间借贷尽管存在不规范问题，但它是小微企业的重要资金来源，强行打压会使小微企业融资难雪上加霜。其实，民间借贷的不规范，主要是由其“非法”地位造成的。解决民间融资问题，“疏”比“堵”的效果会更好。建议将民间借贷机构改造为小额贷款公司，同时减免其税收，建立良性竞争的金融体系。第三，民间融资的风险相对较低。一般认为，民间融资利率高，风险也高。实际上，民间融资的风险没有想象的高。因为，民间借贷几乎都是一对一的借贷关系，即使违约也只涉及双方当事人。而大的金融机构，一旦出现大的违约风险，就会导致多米诺骨牌效应。第四，民间借贷之所以能够长期存在，是因为它适应市场的能力强，是正规金融的主要补充。全国工商联的调研显示，90％以上的中小企业无法从银行获得贷款。温州市的监测数据显示，温州60％的农村企业、50％的城市企业以及87％的个人企业主都与民间借贷发生关系。因此，对于民间借贷，关键是加强疏导，通过适当渠道使它们从地下转移到地上，变非法为合法。鉴于此，在加强对恶性非法集资活动打击的同时，应该为民间融资提供规范性框架，让民间融资正规化、阳光化，使其能够进入正规产权市场、银行间拆借市场和资本市场，降低民间融资的交易成本，实现民间金融市场的转型。
    (三)建立完善的优胜劣汰机制。
    中国金融业的市场退出已经开展多年，但“退出难”却是不争事实。首先，缺少市场退出的法律制度。在政策不允许金融机构集中破产的情况下，停业整顿及撤销关闭的措施由于没有相应的制度安排，清算中遇到的一些关键问题无法解决。其次，政府不能充当问题金融机构清算的主导者。政府作为行使公共权利的行政机关，依靠的是行政权力，如果它主导问题机构的清算，将难以保证民事关系处理的公正。而且，政府执行的是公共权利，不应承担企业经营亏损的责任，不能用纳税人的钱代偿企业债务。再次，中国还没有建立存款保险制度，金融机构的市场退出可能会使小额存款人的储蓄得不到保障，引发社会冲突。因此，必须进一步加快存款保险机制的建立，尽快出台《金融机构破产处置条例》等相关法律法规。
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