张跃文：将党组织嵌入金融企业治理结构是防范和化解金融风险的必要举措(8月7日)

    防范和化解系统性金融风险已经成为当前我国金融工作的核心目标。在近期召开的全国金融工作会议上，习近平总书记提出“要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全”，进一步明确了加强党的领导对于金融稳定的极端重要性。结合习近平总书记在2016年11月全国国有企业党建工作的讲话精神，我们认为目前有必要在金融企业层面加强党的领导，将党组织嵌入金融企业治理结构中，明确党组织在企业内的法律地位，促使金融企业更好地将中央的大政方针与企业经营目标相结合，抑制企业行为的负外部性，确保金融改革发展各项任务顺利实现。
    一、金融企业成为系统性金融风险核心要素
    进入21世纪以来，我国金融机构的商业化进程不断加快，不仅传统的国有银行已经陆续改制上市，而且一批具有混合所有制特征的银行、证券、保险等金融企业也先后建立。大部分金融机构从过去单纯的政府“钱袋子”，转变为具有独立决策机制和自主经营权限的金融企业，实现股东利益最大化成为这些机构的首要目标。与此同时，随着银行同业市场和资本市场的迅速发展，金融企业的业务领域持续扩大，可创设和推广的金融产品日益丰富，为实体经济和同业服务的能力大大增强，其通过商业化手段获取利润的能力同步增强。如果说，上世纪90年代末期的国有银行不良资产危机，主要缘于政企不分和不完善的法制与市场环境，那么当前促使我国系统性金融风险形成的核心要素，则是金融企业的不当经营行为。股权多元化、经营目标的改变以及对于市场竞争的行政管制，促使部分金融企业选择了微观最优而宏观次优的经营策略。比如，通过监管套利、空转套利和关联套利获取不当收益，却变相增加了实体企业的融资成本；通过利用内幕信息，违背监管机构统一部署和加剧市场波动的经营行为，获取收益或者止损；通过利用监管漏洞和使用高风险资金，炒作上市公司股票，甚至谋求控股股东地位，破坏证券市场秩序，等等。某些金融企业的上述行为，尽管不一定涉及违法违规，但其行为动机明显不符合国家利益和公众利益，行为后果也对金融稳定形成威胁，构成了系统性金融风险隐患。
    二、党组织嵌入金融企业治理结构的必要性和可行性
    关于如何防止金融企业利用其“大而不能倒”特性谋取不当利益，国内外理论界和实务界多有研究和尝试。但迄今西方发达国家也没有找到可以制约金融企业“不当而合法”经营行为的有效方法。在我国，中国共产党从中央到地方基层建立了各级组织。截止2016年底，我党有接近9000万名党员分布在452万个基层党组织中，全国90%以上的公有制企业和近70%的非公有制企业都建立了基层党组织1。党章还明确要求国有企业和集体企业中的党组织应围绕企业生产经营开展工作，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；非公有制经济组织中党组织，也要贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规。因此，企业基层党组织完全有可能成为我国完善金融企业治理的“独门武器”。切实发挥基层党组织作用，可以更好规范企业重大决策和经营行为，促进金融企业发展与党和国家利益、群众利益的和谐统一。
    在当前形势下，尤其需要加快将党组织嵌入金融企业治理结构之中。首先，将党组织嵌入金融企业治理结构是坚持党中央对金融工作集中统一领导的必要举措。按照全国金融工作会议要求，当前要紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，确保党的路线方针政策在金融领域得到落实。为达到上述要求，不仅要在制度设计和宏观政策上实现较大突破，而且要在金融企业层面特别是系统重要性金融企业层面确保中央精神得到贯彻落实。为此，显然有必要持续加强党对金融企业的领导。其次，将党组织嵌入金融企业治理结构是贯彻落实习近平总书记讲话要求，明确党组织在企业中地位的具体体现。国有金融企业是我国金融业的主体，有责任按照总书记讲话要求将党的领导融入公司治理各个环节，将党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。第三，将党组织嵌入金融企业治理结构是当前防范和化解金融风险的有效手段。鉴于金融企业已经成为金融风险形成的核心要素，目前的国家法制体系和金融监管体系尚不能实现对金融企业的全面监管，而部分金融企业由于治理结构不完善和对高管人员和关键业务人员缺乏监督，潜在风险隐患较大。以党组织嵌入金融企业治理结构的方式，可以更好地实现党的领导与企业独立运营的和谐统一，更加有效发挥党组织的领导核心和政治核心作用。通过党组织参与重大决策、加强对企业党员领导干部监督和做好基层党员思想政治工作等手段，督促金融企业自觉接受监管规则和监管理念约束，自觉贯彻党和国家的大针方针，杜绝不当商业行为，从而在根本上抑制金融风险隐患滋生。第四，将党组织嵌入金融企业治理结构是国有金融企业解决经营层面突出问题的重要手段。根据2015年中央第三轮专项巡视反馈的情况，部分国有金融企业存在违规决策、选人用人、假公济私、利益输送、风险控制不力、经费管理混乱和国有资产流失隐患等问题，而这些金融企业在党建方面的普遍问题是“党的领导弱化”、“党的建设缺失”和“全面从严治党不力”。可以说党建弱化已经成为某些金融企业经营决策失当、稳定与发展关系失衡的根本原因。为了强化党对金融企业的领导，并切实解决党委与管理层“两张皮”问题，需要探索新模式将党组织有机嵌入金融企业治理结构，与其他治理机制相融相生。最后，将党组织嵌入金融企业治理结构是完善非国有金融企业治理的重要手段。近年来我国各领域金融风险实践表明，部分非国有金融企业由于治理不完善和风险管理措施不力，已经成为重要的金融风险来源地。某些非国有金融企业的不当商业行为直接加剧了金融市场波动，危及到银行体系稳定。在具备条件的非国有金融企业，可以通过发挥党组织作用，增强企业所有者的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，自觉规范商业行为，实现稳健经营和可持续健康发展。
    在我国经济去杠杆和增长动能转换的大背景下，改善党组织参与企业经营的方式方法不仅十分必要，而且切实可行。第一，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开展反腐倡廉，整肃党纪党规，全面从严治党，党内实现紧密团结，遵章守纪，令行禁止，极大地增强了各级党组织的战斗力和凝聚力，获得全体人民衷心拥护。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪的公布实施，进一步明确了党员领导干部的行为规范和必须遵守的纪律约束，为企业党组织和党的领导干部按照规定开展组织活动，参与企业经营决策及具体经营活动制定了硬性约束和行为指引，这是企业党组织发挥更大作用的根本前提。第二，十八大以来，中央对企业党建工作高度重视。2015年中组部和国资委党委发布了《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，这是指导金融企业党委如何发挥政治核心作用的样本性文件。文件对于党组织政治核心作用的重大意义、内涵和具体任务进行了详细阐述，明确了党委在保证监督党和国家方针政策在企业的贯彻执行、参与企业重大问题决策、落实党管干部原则和党管人才原则、加强对企业领导人员的监督和领导企业思想政治工作等方面的具体职责，为金融企业明确党组织功能定位和结合自身情况优化公司治理创造了条件。第三，目前绝大多数国有金融企业和部分非国有金融企业成立了党委，基层党组织和党员队伍不断壮大，一些企业已经修改了公司章程，明确了党委在企业中的地位和参与企业决策的方式，在金融企业中起到了示范和表率作用。随着全面从严治党不断深入，党组织在党员群众中的威信越来越高，基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用逐渐显现，党组织在金融企业中角色日益清晰，这些前期成果都为党组织在金融企业发挥更大作用打下了坚实基础。第四，将党组织嵌入金融企业公司治理不存在法律和制度障碍。在现行法律法规中，不存在党组织参与公司治理的禁止和限制性规定。相反，有关法律法规支持企业建立党组织。如《公司法》规定，企业应当按照党章要求设立党的组织，开展党的活动，并为此提供必要条件。
    三、将党组织嵌入金融企业治理结构的难点与对策
    将党组织嵌入金融企业治理结构，是加强党对金融企业领导的直接和有力措施，但其落实却并不容易。自改革开放以来，如何在深化国有企业改革的过程中不弱化党的领导，让党的基层组织与现代企业制度相融相生，一直是各方面都在积极探索却罕有答案的难题。党组织以机构身份嵌入金融企业治理结构，参与重大决策，使党对企业的领导组织化、制度化和具体化，可以很大程度上克服以往体制的弊端。当然，具体实施中仍然需要解决一些难点问题：
    一是金融企业经营目标的重塑。以美国为代表的西方企业界和理论界，习惯于将股东利益视为企业经营的核心目标。股东大会、董事会、监事会和管理层等拥有各自的职能定位及行为规范，其共同目标是股东利益最大化。应当说很多经过现代企业制度改造的国内金融企业，也接受了这一做法。但是如果让党组织参与公司治理，情况可能会发生变化：党组织在国有金融企业主要承担领导核心和政治核心作用，在非国有金融企业也承担着引导和监督企业贯彻落实党的方针政策的职责。当然贯彻党的方针政策未必与股东利益最大化目标相背离，党组织参与公司治理的目的正是促进二者更好地协调，不过由于党组织的参与，金融企业经营目标将不得不进一步限定为“在党和国家方针政策指导下的股东利益最大化”。这是一个比较难于把握的经营目标，具体就难在如何区分“符合党和国家方针政策的企业决策”和“不符合党和国家方针政策的企业决策”，这对于企业党组织在原则性、政策性和专业性方面的要求比较高。如果企业党建工作失之于弱，党组织参与决策失之于软，参与决策人员的专业能力不强，则很有可能导致党组织只是形式上嵌入公司治理，却并不能及时分辨及否决企业的不当商业决策和行为，这个问题在非国有金融企业尤其突出。二是党组织参与治理的具体方式。党组织参与企业治理既要考虑与原有治理结构相融，也要保证切实发挥领导核心和政治核心作用，因此必须采用各方皆可接受的适当参与方式。有的金融机构仅仅在章程中申明党组织需要发挥的功能，有的延续采用“双向进入，交叉任职”方式，但没有明确党组织的法定地位，实际上没有真正明确党组织作为独立机构参与企业治理的方式，更没有明确党组织以独立机构身份参与企业治理时可以拥有的权力和需要承担的责任，也没有相关的信息披露要求。如果党组织仅仅作为一般性的咨询机构或者议事机构，将难以真正发挥其应有的作用。三是党组织与其他治理机构的协调。在以往的企业“三会一层”治理结构中，各个组成部分均有明确分工且互相制衡。党组织承担着有别于“三会一层”的职责，它对于其他治理机构应具有建议权和监督权，但上述权利的取得和行使依然需要股东大会的支持和其他机构配合。在现代企业制度框架下，党组织在企业特别是非国有企业内法定地位和有关权力的获得，尚缺乏充分的制度基础和公司文化基础，这意味着目前条件下一旦出现治理机构间的分歧，企业党组织将很难依靠一已之力实现同其他机构的协调。
    尽管将党组织嵌入金融企业治理结构存在不少困难，但中央的坚定决心，既有的工作基础和金融企业稳定发展的现实需要，都促使我们按照习近平总书记提出的“组织落实、干部到位、职责明确、监督严格”的目标不懈努力。当前，有必要结合我国金融稳定总体形势和金融企业实际，扎扎实实地做好基础性工作。
    第一，在金融业界全面贯彻落实从严治党各项工作，在以往党建工作基础上，继续完善“双向进入，交叉任职”领导体制，不断提高金融企业党组织的领导力、凝聚力、号召力和影响力，为党组织成为正式的公司治理机构打好基础。
    第二，按照中央有关文件精神要求，全面强化党组织在金融企业的各项职能，重点做好党和国家大政方针与金融企业经营实际的衔接工作，确保全国金融工作会议部署的三项主要任务在金融企业及时落地。督促金融企业加强风险自查，规范业务操作流程，完善薪酬激励机制，从根本上消除企业为谋利而增加系统性风险隐患的动机。
    第三，加强党对基层党组织的垂直领导，加快基层组织人才队伍建设，培养、选拔一批政治过硬、作风优良、业务精通的党务工作者，充实到金融企业党组织中去，提高企业党组织的决策能力、执行能力和整体战斗力。
    第四，探索党组织嵌入金融企业治理的有关制度建设。鼓励和支持国有金融企业将党组织参与企业治理写入公司章程，调整原有治理机制，简化企业决策流程，保证党组织参与治理提升企业决策水平但不提升沟通成本，降低企业政策风险但不降低决策效率，让企业领导层和广大职工更快更好地接受新的治理机制。
    第五，有步骤地加强党对非国有金融企业的领导，做到党建无死角。积极吸引和重点考核非国有金融企业实际控制人入党，加强对非国有金融企业中的党员股东和党员高管的教育和监督。紧密围绕企业经营工作开展党组织活动，在促进提高企业经营业绩的同时，逐步强化监督国家金融政策在企业的贯彻落实。