杨涛：支付市场需“改良土壤”，“驱逐劣币”(5月4日)

    日前，中国人民银行（俗称“央行”）领导在“两会”答记者问时指出，非银行支付产业在快速发展的同时也出现了一些问题，甚至有些支付机构出现“动机不纯”的情况，这也是近期央行强化监管与推动多项制度改革的出发点。
    在诸多关系国家金融重大战略的问题中，支付能够专门被拿出来讨论，也表明其影响力已经不容忽视。实际上，围绕第三方支付牌照、备付金集中存管、筹备中的网联等问题，近期各界也一直热议不断。
    在历经多年耕耘之后，我国支付市场已经取得了令人瞩目的发展成就，某些领域在全球也逐渐居于前列。但在大干快上的高速发展之后，则需要进一步夯实创新的土壤，协调多元化的改革目标，并让浑水摸鱼的“劣币”退出市场。对此，我们认为，需深入思考如下几方面内容。
    支付市场与金融市场基础设施风险管理
    积极落实金融市场基础设施原则，围绕效率与风险的“跷跷板”，亟须提升对后者的关注。金融市场基础设施（Financial Market Infrastructures，FMIs）是当前最重要而且具有挑战性的金融研究领域之一，主要包括支付系统（Payment System）、中央证券存管（Central Securities Depository）、证券结算系统（Securities Settlement System）、中央对手（Central Counterparty）、交易数据库（Trade Repository）。进入21世纪以来，尤其是2008年全球金融危机之后，各国都更加关注FMIs的稳健性与安全性。2012年，CPSS和IOSCO（International Organization of Securities Commissions）联合发布出版了金融市场基础设施原则（PFMI），旨在形成全球共同努力完善金融市场基础设施的“软法”。在PFMI的九大方面里，加强全面风险管理成为主要内容，篇幅远大于其他要素。
    这是因为金融市场基础设施具有其特殊性，正如前美联储主席格林斯潘在其回忆录中写道：“若是要存心搞垮美国经济，只需摧毁电子支付系统就行了。”支付清算基础设施如同经济基础设施一样，在初期严重缺乏的时候，需要加大建设力度，尽快布局，从而保障金融“交通和物流”的顺畅。但到了一定阶段之后，就需全面提高建设质量，严格防止“豆腐渣工程 ”和低效项目。
    虽然近两年欧美也开始强调支付市场效率，但其已有多年的严格监管和工程质量监督机制。相比而言，我国则到了需大力抓好金融基础设施“项目监理”、有效防范风险的时点，当然这一“跷跷板”将来也是动态变化的。第三方支付作为支付系统的类型之一，也离不开这样的大势变迁。
    应构建“多层次新型支付市场”
    基于国家支付体系的战略视角，需要统筹安排，构建“多层次新型支付市场”。在经济基础设施建设中，重复建设、多头管理、资源浪费等一直受到关注。同样在金融基础设施建设中，随着初级阶段告一段落，也需要从国家支付体系的大视野，进行更好的战略统筹。
    事实上，发达国家与发展中国家都开始意识到这一点。例如，美联储在2015年发布《提升美国支付体系战略报告》之后，专门成立两个工作组，分别围绕效率与安全，重点推动美国支付体系变革，以应对国内外的挑战。
    再如，2017年初，埃及成立了由总统领导的国家支付委员会，成员包括总理、央行行长以及国防部长、计划部长、内政部长、通讯部长、司法部长和财政部长等内阁成员以及情报总局、行政检察署、央行副行长、财政检查局等机构负责人。该机构负责减少银行部门外纸币的使用、支持和鼓励电子支付以及构建国家支付体系，并对该体系框架进行监督以减少相应风险，还将促进民众对银行体系的利用，实现正式经济和非正式经济的融合、降低货币转移成本、增加税收、保护支付体系使用者的权益等。
    我国支付清算体系是在较为薄弱的基础上快速发展起来的，有时呈现某些“多头并进”和“碎片化”现象。如今，为了更好地承载金融创新与发展，就需要打造一个高效的多层次新型支付市场。对此，一方面需要从全局看问题，注重多重目标协调，如零售支付只是整个支付体系的组成部分，第三方支付则是新型零售支付中探索的“沙盒地带”，不应只片面看问题，纠结于局部利益目标。另一方面，在法律、监管、治理等各方面，都需要加强跨部门的协调机制建设，有效应对功能日益复杂的支付清算设施，因为伴随金融机构的混业，金融基础设施更是不可避免地出现边界模糊。
    优化支付市场供给，培育有效需求
    优化支付市场供给与培育有效需求，改善支付体系的稳健性与弹性。
    一方面，与日益增长的经济金融创新与发展需求相比，我国的金融基础设施有效供给仍然严重不足。就零售支付而言，这种有效供给更需强调结构与质量，而非唯数量论。例如，几百家拥有支付牌照的机构曾被作为改革成就，但当众多机构业务单一、同质甚至难以为继、某些“壳”牌照价格被恶炒至天价之时，显然市场需要挤出泡沫和无效供给，构建更加严格的违规惩罚与退出机制。再如，处于灰色地带、无证从事支付业务的机构也数量众多，尤其是打着创新名义的某些模式，其风险不容小觑。还有，同样是电子支付业务，非银行支付机构的处理金额远远低于银行，处理笔数却逐渐超过银行，表明二者的服务定位差异。当然，除了零售支付之外，大额支付、证券清算结算设施等也面临优化供给的迫切性。
    另一方面，就需求而言，首先需要培育居民、企业和其他机构的有效支付清算需求，认清过于“花哨”和短期“过渡性”需求的局限性。支付如同道路设施一样，其提供的基本功能还是交通，路边设置广告宣传当然有必要，但如果太吸引眼球，或许也会带来事故多发。再如，以零售支付创新来促进消费非常重要，但如果居民收入、社会保障等条件跟不上，则便利支付加上金融杠杆共同作用于消费行为，最终不一定有利于居民福利提升。
    同样比如，债券市场可能存在的市场分割、制度缺失等问题，也在某种程度上与其金融基础设施供求失衡相关。这些都意味着，支付清算的供给侧改革与需求管理，需要避免大起大落，在遵循市场规律的基础上，应该更加强调持续、稳健、均衡发展。
    支付市场各种关系需协调共存
    处理好平台化与垂直化、国有化与民营化等基本关系，也是亟待解决的重大挑战。在金融市场基础设施建设过程中，需管理好一系列复杂关系。
    一则，基础设施自然具有某种公共性特征，支付清算设施也是如此，这就要求支付清算组织、系统可能需要在拥有经营可持续的同时，不能忽视公共性原则。
    二则，支付清算组织作为承载资金流动的、四通八达的基础设施，天然具有某种平台化特征，也是平台经济学理论的研究重点。与其同时，全球复杂支付体系也已悄然形成，支付近年来也逐步成为商业模式的一部分、市场营销的新手段。由此，在服务平台参与者与自身掌控产业链之间，或许会面临某种权衡困局。如VISA等银行卡组织一直存在三方模式还是四方模式的路线之争，第三方支付机构也存在是否有隐形跨行转接清算的争议。客观来看，二者在某种程度上难以兼容，选择平台化的开放性，还是垂直化的金融控制闭环，也是许多支付清算组织“向左走、向右走”的难题。
    三则，以欧美为代表，现代支付清算设施往往是自下而上发展起来的，在复杂的监管约束下，民营化设施也成为主流。相比来看，我国是基于自上而下推动金融市场基础设施建设的路径，未来更面临新的权衡。其中，从支付交易层面来看，应该在监管一致性前提下，继续推动各类支付机构的市场化发展，鼓励民营资本充分参与；对于清算结算环节来说，基于国情，在适度推动民营化的同时，仍需在新形势下探索国家自主可控的原则与模式。应该说，符合法律与国家政策、市场化运营、民营资本参与、减少行政规制，几者之间完全能够实现协调共存。
    支付行业应真正结合金融科技
    当前，真正推动支付行业转向扎实的金融科技驱动发展至关重要。金融稳定委员会（FSB）于2016年初对金融科技做出了初步定义，即“金融科技（FinTech）是指技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响”。就全球来看，支付领域正是金融科技最具生命力的应用场景之一。
    对此，一是面临新技术时代的重要转折期，无论银行还是非银行支付机构都要减少对制度红利和套利的迷恋，而真正把科技驱动作为支付服务创新的核心动力，强化金融科技的正外部性。二是消除“金融科技腾飞”幻觉，因为我国当前的支付工具创新虽然看似眼花缭乱、赶英超美，但是在基础技术研发、技术标准化等层面还有大量不足之处。三是金融科技可能使得金融与非金融的边界进一步模糊，但无论如何，金融运行的底线不能突破，相应的穿透式、功能式支付监管体系也需完善。
    “三路并进”完善支付消费者保护机制
    2008年金融危机之后，欧美金融监管进一步强调和突出金融消费者保护，以至引起了金融业的许多争议。相比而言，我国的金融消费者保护刚刚起步，属于保护不足而非过度。对于支付消费者保护来说，考虑到其特殊性，更应该作为重中之重。对此，一是需要政府、监管部门完善消费者保护的法律依据、工作思路、方法与模式，使得违规者与机会主义者承担高额违规成本；二是需要协会等自律组织、社会组织等，共同致力于形成良好的行业氛围，使得各类侵犯消费者的行为、不同主体串谋的行为等都无所遁形；三是应该致力于提升支付消费者的专业知识与自我保护意识，使得支付领域的违规乃至诈骗行为，失去生存的土壤，因为随着新型支付手段的飞速发展，大量问题都是由于支付服务消费者不熟悉安全原则而遭受损失。（作者单位：中国社科院金融研究所；载《当代金融家》2017年第4期）