郑联盛等：构建P2P投资者保护机制需“三管齐下”(7月25日)

    近期，国内网络借贷（P2P）领域风险较突出，对投资者权益造成巨大损失，引发较多经济社会问题。由于我国缺乏明确的P2P监管规范，诸多类型的民间准金融机构纷纷演变为P2P平台，成为“伪”互联网金融的典型代表。
    目前，国内存在3种偏离P2P本质的风险模式：第一种是以P2P作为载体，从隐秘型民间金融机构转变为阳光化民间金融机构，主要目的是获得合法经营权力，即“洗白”；第二种是以P2P作为载体，非法吸收客户资金并投入到特定业务、公司或产业之中，主要目的是融资，即“自融”；第三种是以P2P作为载体，通过假标、资金池和高收益为手段，设计庞氏骗局，非法吸收客户资金并据为己有，主要目的是骗钱，即“欺诈”。洗白、自融和欺诈等变相手段都是披着互联网金融“外衣”来做违法的事情，存在重大风险。相关统计显示，2013年-2015年P2P领域发生停止运营、提现问题和破产“跑路”等风险平台累积达到1518家，占全部平台数量的30.7％，其中仅2015年12月就出现问题平台202家。
    监管体系不完善是对P2P投资者保护不力的重要体制根源。一方面，P2P长期监管缺位。P2P在国内已有8年发展时间，2012年就出现较多风险事件，2013年P2P爆发式增长中，“跑路”、破产和技术风险等事件频发，但是，过去一段时间P2P整体处于缺乏监管态势，P2P监管一直没有到位。直到2015年12月28日，中国银监会才出台监管办法的征求意见稿。另一方面，P2P投资者利益保护更偏于事后处置。由于缺乏监管框架和监管举措，基本是风险事件爆发后才进行权益维护，并且主要基于两个渠道：一是公安部门介入；二是法律诉讼。即使投资者获得了公安部门和法律的支持，但损失已经造成，基本是血本无归。
    部分P2P平台规避监管、违法运作是投资者保护不力的行业性根源。大部分P2P平台认为，目前没有准入门槛、没有监管细则以及没有动态监管的情况不会持续太长时间，最“便捷”的选择是快速扩大规模，“只有做大，才不会被监管机构取缔”。更有甚者，还期待未来监管机构对既定事实进行认可，甚至寻求牌照。这种“跑马圈地”和“监管博弈”的逻辑，使P2P平台滥用高收益手段，基本不大考虑风险防范和投资者权益。这种违规操作使得网络借贷领域存在“劣币驱逐良币”现象，比如个别资金托管的平台与存在资金池的平台竞争时就面临一定劣势，这种情况使得行业整体生态恶化。
    投资者对网络借贷风险认识不足，盲目追求高收益，是网络借贷风险暴露和投资者保护不力的基础根源。网络借贷具有互联网技术和金融领域的双重属性，对于普通投资者而言，风险甄别和防范难度更加凸显。投资者理财需求日益强烈，对于互联网理财的便利性极为认可，但研究发现，投资者对于网络借贷的利率与基准利率的相关性、网络借贷规模与利率的关系、网络借贷期限与利率的关系等认识还不足，对于网络借贷的资产负债错配、期限错配、资金池业务等风险的认识还不清晰。部分投资者无法辨别和防范网络借贷风险，在高收益的诱惑下，往往暴露在重大风险中。反过来看，投资者理财需求高、片面追求高收益、风险意识弱使得不法P2P平台具有了“获客”和“宰客”的基础。
    2013年互联网金融在国内爆发式增长以来，P2P作为一种基于互联网的新型资金融通方式在国内蓬勃发展。2015年网络借贷规模已经达到1.18万亿元，涉及投资者数达百万之巨。从公共政策的视角出发，网络借贷领域尚未形成有效的投资者权益保护机制，相关机制建设亦存在重大现实约束。网络借贷投资者利益保护机制建设存在着隐私保护难、安全保障难、争议处置难、监督管理难和立法规范难等五大难点，特别是在互联网环境下，投资者保护比传统金融投资者保护更加复杂。针对上述监管体系、P2P平台以及投资者自身等问题，应该“三管齐下”、采取相应政策及举措加以应对，防范网络借贷的风险，保护投资者权益。
    第一，理顺P2P监管体制，构建职责明晰、分工明确、协调有力的P2P监管体系。一是强化银监会在P2P监管的主体责任。一方面，银监会及其派出机构是P2P监管的法定责任主体，不仅要承担规则制定、监管制度以及指导工作等责任，而且要承担主体性和实质性的监管职能。另一方面，扩大银监会互联网金融监管职能及编制，强化P2P监管的专业队伍和监管能力建设，提高监管的专业性、针对性和有效性。二是建立监管分工体系，银监会作为核心责任主体、地方金融办作为执行主体、行业协会作为辅助机构，银监会系统要在框架设计、标准制定、专业监管以及监管协调中发挥核心作用，地方金融办要在监管执行中发挥基础作用，行业协会要发挥监管引导作用。三是构建P2P监管的协调机制。不仅要将银监会、金融办、行业协会协调起来，还要将相关的工商注册、信息管理、公安等部门进行统筹，建立有效的协调协同机制。
    第二，强化P2P全面监管，构建P2P微观监管标准体系。一是坚持穿透原则，注重P2P潜在的金融属性，强化信用中介监管。银监会将P2P平台界定为资金融通的信息平台，但是，国内大部分P2P平台都变成了主体性或实质性的信用中介，与征求意见稿的信息中介界定存在巨大差别。这种监管办法和实际操作中的差异性会导致两个重大的公共政策问题：（一）是绝大部分P2P平台都从事违法的业务；（二）是大部分P2P平台及其业务不受法律监管。二是改变备案制为事实的准入制，强化P2P准入条件，形成较好的事前监管基础。为防止“劣币驱逐良币”，应该强化准入的资本金、风险管理、专业能力、资金托管、消费者保护等微观标准，使P2P成为一个定位于信息服务中介、准入门槛较高、专业水平较强、风险管理有力的金融信息服务行业。三是对于新设立的P2P机构，坚持严格的增量管理，按准入的微观标准进行准入备案审核，防止低端P2P和冒牌P2P充斥市场。四是对于现有的P2P机构，设置一定时期的过渡期。要求现有机构按照信息中介管理办法以及准入标准进行整改，到期采取验收和准入考核。对于不能在过渡期内满足准入条件和信息中介定位的机构，采取托管等方式由其他符合标准的机构进行管理改造。五是强化资金托管，以银行作为资金托管的唯一部门，防止P2P平台构建资金池、动用资金池资金甚至携款“跑路”等重大风险，使得每一个贷款项目的债权和债务实现一一对应的关系，使得投资者的利益具有可追溯性。六是对平台的利率定价机制进行规范，防止平台以过高的收益率来吸引投资者而忽视风险，并对平台中介服务费的定价机制进行规范，防止平台以资源优势过度“剥削”借款人、收取过高的居间费用。
    第三，加强投资者保护和教育，建立有效的投资者保护机制。一是实行合格投资者制度。在强化投资者教育的前提下，要求限定每个投资者单个项目投资额度、投资个数和总投资额上限等。比如，每个项目投资不得超过3万元或个人资产5％之孰低者，个人在每个年度内投资不得超过3个项目，个人在P2P投资的总投资额度不得超过10万元或个人资产10％之孰低者。二是建立风险拨备制度。通过设立风险拨备金制度，要求平台按一定比例提风险拨备，并将准备金托管在银行部门。一旦平台出现问题或借款人违约，就可以通过风险拨备来部分偿付投资者损失，使投资者的利益受损尽可能降到最低。三是健全信息披露和风险提示制度。互联网金融具有普惠性和零售性，监管部门要强化P2P平台的信息披露制度建设，要求P2P平台进行透明化的信息披露，并建立健全风险提示制度，要求P2P平台进行有效的风险教育和提示。四是设立投资冷静期和争议处置机制。由于投资者对于网络借贷的专业知识和风险识别能力有限，需要设置一个冷静期让投资者可以“反悔”，并设立争议处置机制，让其有合理合法渠道维护权利。五是深化线下获客渠道现场监管，切断非法融资互联网化的线上线下转换机制。监管主体强化对P2P平台线上监管同时，还应当对线下门店、广告、活动等加强管控，切断非法融资活动在线下的拓展渠道，切断非法民间融资借助互联网和线下门店的相互转换机制，防止P2P平台通过线下的宣传活动拉拢投资者，保护投资者利益。(作者：郑联盛、由新伟；作者单位：中国社科院金融研究所等；载《中国证券报》2016年7月25日)