杨涛：加强电子支付立法，优化支付服务环境(1月25日)

    《金融时报》消息，近年来，随着信息技术在支付领域得到广泛的应用，支付基础设施建设取得了重大发展，非现金支付工具日益普及且创新不断，支付服务环境大幅改善，有效支持了实体经济的发展。日前，中国社会科学院金融研究所所长助理、支付清算研究中心主任杨涛博士就电子支付的立法和消费者保护等相关问题，接受了本报记者的专访。
    记者：目前电子支付已经渗透到经济发展和人们生活的方方面面，但对于电子支付的概念似乎没有统一的定义，对此您怎么看？
    杨涛：根据央行统计报告的定义，对于电子支付有一系列的描述。其中，在电子支付针对银行业机构的时候，用了网上支付与移动支付的区分。在讨论非银行机构的时候，统一用了网络支付这个概念。这个概念本身还是略有差异。这背后实际上反映了目前我们对于网络支付，究竟从业务角度、从机构提供服务主体的角度、还是其他什么角度来界定，尚处于探讨当中。
    概念上的差异带来很多具体的问题。比如在2010年，世界贸易组织面对电子支付中美之间的争端问题，这个争端的核心就是概念的认定。加入世界贸易组织时，我们国家新兴支付刚刚起步，过去认为支付是交易端行为，清算环节似乎不在这个范围内，当时就产生了所谓双方认定的矛盾，清算环节涉及到银行卡清算组织等。当然我们现在与国际主流的概念和规则逐渐接壤，这就反映了概念的认定的差异，国际上的主流概念也在变，2012年之后，全球面临电子支付新的冲击，原有的概念也在变。
    我认为，互联网支付的概念本身边界不清晰。这从某种程度上制约了我们对于这个行业法律法规制定认识。
    记者：您认为电子支付的立法需要考虑哪些问题？
    杨涛：特别值得关注的因素是必须在整个电子支付发展的大环境中来把握的。我们需要考虑哪些因素会影响法律制度基本建设，在立法过程中必然要有所反映。这几个基本因素实际上既有效率方面的，也有风险方面的。
    一是计算机与信息革命的冲击和创新。现在种种技术对于支付的冲击是非常深刻的，其影响不仅仅在支付工具端，而且对背后的清算环节、结算环节会产生冲击。因为零售支付、小额支付能否像大额一样达到实时，而不是定时，这会带来根本性的变迁，能够改变这一点的只有技术的变化。现在国外已经在发生这种转变。所以我认为，谈新兴电子支付，更多作用在零售端，大家关注的是新技术带来的新提升，能否给生活带来变化。
    二是基于互联网的金融服务需求和传统线下的金融需求会有不同。网络信息技术给人类的经济交易模式、消费模式都带来了变化，这种变化不仅仅对支付功能本身产生影响，而且对于依托于支付的其他金融资源的匹配、信息管理都产生深刻的影响。
    三是不断改变的商业环境和模式，即电子商务的发展。无论是美联储还是其他国家，必然要和电子商务联系起来，因为其对于支付的需求会带来全新的变化。无论是发达经济体还是发展中经济体，都越来越关注利用电子支付并作为一种产业来推动，这证明支付体系确实能够给一个国家的经济增长带来众多的好处。即便是在一些不太重视产业政策的国家，也开始越来越关注促进支付行业的发展。
    四是风险考量。这个考量是基于2008年金融危机之后对于金融的反思，2012年之后通过全面地对于金融基础设施进行反思，很多人发现，金融基础设施和支付清算有一些独特的风险传染作用。
    总的来看，我们可以看到影响电子支付立法的，既有一些效率方面的因素，也有一些风险方面的因素。这不是中国独自面临的问题，美联储、日本、加拿大都面临这样的问题。目前，我们国家电子支付创新已经逐渐走到了全球前列，但相应的制度和规则仍比较缺乏，相关的风险也就逐渐显现。电子支付相关的规则，一个是法律层面，一个是行政法规，还有是部门规章。总体看，法律层级还是比较低，大部分的文件是部门的规章和规范性文件。另外，有些规则相对比较滞后，需要适应新形势的进一步变化，指导性规章制度也迫切需要完善。欧盟的监管主体有央行，有各种监管机构，有各种支付清算体系，相关的法律和参考文件，在欧元区框架下，形成大量的、层级比较高的规范性文件，约束和促进这个领域的发展。我们国家支付体系发展快，零售支付发展在全球领先，遇到的问题最多，与此同时，法律制度缺位。
    对此，需加快法律制度体系的顶层设计，需要在立法的同时，基于国情还要考虑如何提升电子支付的效率。长远看，第三方支付未来会越来越模糊。在支付风险量化方面应加强制度建设，目前对风险的界定比较模糊，要重视电子支付规则的国际协调，促进支付消费者保护的法制建设。
    我们国家零售支付的发展和国际主流有些错位，国际主流过去管理得非常严，美联储从2013年开始放松，向提高效率方面转换；我们过去对这个领域管理得比较松，出现了问题，现在比较严了。如何过渡到国际主流？从长远来看，需要完善外部条件。另外，要把重心从制定规章规则上升到法律层面。
    记者：如何对支付消费者进行多层次的保护？
    杨涛：第一是保护渠道。保护渠道就是怎么保护，现在有了消费者保护法，具体应用到金融领域有什么共性和差异性？这是制度方面值得进一步探讨的。再有就是行政保护，有效的诉求能不能有一个好的处理机制，还有就是司法保护，违规违法有什么处罚处理，社会保护就是形成一个良好的社会氛围，使得消费者了解更多的专业知识。
    第二是保护重点。一是资金安全，大家最关注的就是资金安全。二是信息的安全。所有人的行为在支付层面留下信息，信息采集有没有侵犯个人的权益和利益，这同样是很关键的问题。尤其是大数据时代，在充分运用个人信息的同时，支付的信息实际上牵扯到千家万户，如何做好信息安全保护，这是很重要的环节。三是技术安全。新技术变化非常快，无论对中国、美国都产生很多冲击，值得我们思考。技术的效率、便利体现出来了，但是安全性怎么认定，这不是一个企业能够做到的，而是需要一个行业，从监管角度大家共同探讨。四是平台的安全性。是否利用信息不对称做一些事情，是否有损害消费者的行为，是否有一些霸王条款和捆绑销售，这需要从保护重点的角度考虑。
    第三是保护方式。即事先预防、事中监督和事后保护。事先预防就是用制度和规则来做效率与风险的权衡；事中监督就是公开透明，用大数据进行动态监管；事后保护须明确究竟支付消费者权益保护是什么，这种保护并不意味着对保障的泛化，权益保护和刚性保障这二者边界要分清楚。
    第四是重点治理。一是机构的视角。现在除了银行业主体之外，大家最关注的还是非银行的支付主体，针对机构的情况，有哪些特殊的主体需要特别关注，这是值得思考的。二是工具的视角。工具反映了业务特点，未来银行、非银行的概念边界越来越模糊。从工具角度看，比如说银行卡的套码、套现都值得关注。
    最后是宏观安全。现在国际主流的思路在面对金融体系的创新和变化时，往往是上升到宏观审慎视角，对于安全性加以重视。安全性的讨论在战略细节中有两个方面，一方面是以实现安全来保障效率；另一方面是努力降低欺诈风险。例如，美国零售支付体系其实欺诈事情也很多，特别是支票运用中有大量欺诈问题。从宏观角度要综合性考虑，不是从某个机构进行单独考虑。美联储建立了工作小组来推进支付安全工作，主要关注：一是某些技术引入之后，会不会有一些成本效益的变化；二是采用安全的技术有什么障碍，需要什么样的协调；三是为了解决安全和欺诈问题，是否需要在整个行业信息共享方面多做一些事情。
    当然，无论是支付企业强调社会责任，还是支付服务强调消费者保护，都不是割裂的，而是需共同推动零售支付生态圈的建设，在有效的生态圈建设中实现大家的利益共赢、共享。人民币国际化和对外开放给中国零售支付领域提供了巨大的蛋糕和空间，未来这个领域能否健康地发展，依赖于支付生态环境和规则是否健全。