尹振涛：金融监管的市场化改革方向(9月21日)

    《金融时报》消息，金融体系市场化的本质在于理顺政府和市场的关系，从这一角度出发，金融监管一端面向市场运行，一端面向政府职能，正是改革的直接领域，并且金融监管改革作为深化金融市场化改革的抓手更具操作性和实用性。今天，社科院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛博士做客《理论周刊》，就市场化条件下金融监管面临的问题，监管在未来的改革方向等问题，接受了记者的采访。 
    多措并举推进金融监管市场化改革 
    记者：近年来，金融监管改革在推动市场发挥作用方面采取了哪些重要举措？ 
    尹振涛：首先，通过简政放权转变监管理念。近两年金融监管领域力度最大、涉及面最广的改革便是简政放权。以往通行的事前审批管理有助于监管当局对市场的掌控，但在影响市场活力的同时也增加了监管成本。简政放权即缩小行政审批的范围，直接改善了政府与市场在配置资源作用上的矛盾关系，成为金融监管改革的首要突破口。一行三会和外管局按照国务院要求分别精简了大批行政审批事项，力求实现监管重点从事前审批向事中事后监管的转变。一是简政放权重点体现在市场准入方面。2014年6月，银监会办公厅专门发布《关于推进简政放权改进市场准入工作有关事项的通知》，对市场准入工作的简政放权和行政审批规范进行了统筹并提出具体要求。外管局也就金融机构进入银行间外汇市场等政策进行了修订，放宽对境内外主体的规定。二是调整金融机构业务限制。比如，外管局在跨国公司外汇资金集中运营管理规定和银行办理结售汇业务管理办法中对相应业务进行了大幅简化。三是引入负面清单模式。银监会提出建立监管权力清单、责任清单、负面清单和监管服务网站，完善监管事权划分，提高监管透明度。证监会公布的《关于大力推进证券投资基金行业创新发展的意见》强调分类别、渐进式探索资产管理业务“负面清单”，建立适应创新发展需要的监管模式。 
    其次，通过创新手段提高监管效率。一是实施高级资本管理办法。银监会核准了工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、招商银行六家银行实施资本管理高级方法，即商业银行根据巴塞尔新资本协议要求，选择使用内部模型来计量风险和监管资本的方法。这项措施是巴塞尔资本协议在中国商业银行经营实际中的运用，有助于实现风险、资本和业务三者有机结合，推进商业银行转变发展方式和经营模式。进而为商业银行资本监管的进一步优化升级奠定基础。二是调整存贷比计算口径。2014年6月，银监会对存贷比计算口径进行了三项调整，分别是存贷比计算币种口径，存贷比分子（贷款）计算口径和存贷比分母（存款）计算口径。此次对存贷比的调整顺应了金融市场和银行业多元化资产负债结构的发展，有助于信贷资源向实体经济倾斜以及监管体系的完善。三是偿二代监管制度体系的建立与实施。2015年2月13日，保监会正式印发偿二代的17项监管规则以及过渡期内试运行的方案。不同于偿一代侧重定量监管和规模导向的特征，偿二代采用国际通行的定量监管要求、定性监管要求和市场约束机制的三支柱框架，具有风险导向、行业实际和国际可比三个显著特征。此举体现了放开前端，管住后端的监管思路，有助于推动保险机构在市场化过程中增强风险管理的能力。 
    金融监管市场化改革面临的主要问题 
    记者：正如您所讲的，在政府转变职能，主动简政放权和市场力量的双重作用下，金融监管机构密集出台的政策措施为金融监管市场化改革开创了良好局面，有效配合了金融体制的深化改革。那么，接下来在贯彻执行的过程中，还会面临哪些问题？ 
    尹振涛：整体上看，当前的金融改革仍然艰巨，并且面临着各种新出现的状况。我们必须做好应对各种变化和解决各类问题的准备。 
    首先，金融监管市场化改革要注意弥补原有的监管缺位或重叠。一是审慎监管框架仍需完善。在机构监管模式下，微观审慎仍是主流的监管手段。金融危机之后，欧美发达国家重新审视自身的监管机构，将宏观审慎监管作用于系统重要性金融机构。我国虽然在风险管理的理念上一直与宏观审慎有诸多重合之处，且在金融危机后按照国际监管标准也对系统性风险管理进行了调整，但明确的、专门的宏观审慎管理架构尚不完善。二是中央和地方监管权力划分和风险处置责任不明晰。一方面，在当前的垂直体制下，往往是中央负责对金融机构的监督管理，但在风险处置时却由地方政府承担。中央层次的监管从全国范围的视角出发，难以兼顾地方发展的个性，且垂直监管对所获取地方信息的准确性和政策执行力的掌控都是有限的。另一方面，市场上城市商业银行、小额贷款机构和担保机构以及村镇银行等地方性金融机构快速发展，对属地监管产生了迫切的需求。明确中央和地方两级的金融监管责权对实现全方位监管，守住不发生区域性金融风险的底线具有重要作用。 
    其次，金融监管市场化改革要注意解决新的问题和挑战。一是利率市场化改革将改变金融市场竞争环境。一方面，行业竞争的加剧直接导致金融机构经营行为的变化，从而资产负债表的规模和结构都将发生较大变动，建立什么样的监管指标和监管准则将对监管机构的工作提出更高要求。另一方面，竞争机制下必然有优胜劣汰，监管机构还需对股权交易、并购和倒闭等行为做出充分的制度准备，以保证竞争的公平和顺畅。二是金融混业经营将削弱机构监管的效率。随着市场限制的放宽，竞争加剧以及技术实现形式的多样化，金融产品和服务不再单纯属于某一金融领域，更为常见的则是横跨几个领域，而且金融集团和产业金融愈发兴起，一家机构对应多种不同业务领域。混业经营与分业监管的矛盾逐渐显现，然而，依据我国金融发展的实际情况，机构监管仍具有重要的现实意义，分业监管在短期内仍然是合适的监管机制，但功能监管无疑是对现有监管安排必要和有益的补充。因此，如何在综合考虑监管成本和监管效率的前提下使机构监管和功能监管有机结合，还需要在实际工作中继续探索。 
    金融监管市场化改革的顶层设计 
    记者：深化金融体制改革不仅要稳步推进，更需要明确改革的方向和原则，而市场化改革目标的实施和推进需要顶层设计，对此，您有何建议？ 
    尹振涛：第一，金融监管市场化改革需要法治先行。首先，完善金融立法，使监管有法可依。随着市场准入的放松和金融创新的发展，在一些领域出现了法治空白，有必要及时完善立法，加强对金融行为主体和市场运行的规范。例如互联网金融和“影子银行”监管等。其次，及时对现行法律法规进行修订，以适应市场发展。监管改革措施需以法律规定的形式体现，并由法律保障实施。在下一步的工作中，最具代表意义的新股发行注册制改革就需要对《证券法》进行修订。而商业银行法、保险法在未来的修订完善也都将会具有明确的市场化导向。最后，理论和现实均表明执法效率在一定程度上能够起到更为重要的作用。除了常见的专项整治行动，还需强化信息披露制度和金融消费者保护，加大对违法违规行为的惩处力度。 
    第二，金融监管市场化改革需要协调配合。分业监管模式仍然发挥重大作用，甚至在一些领域还必须加强，但为应对混业经营与之产生的矛盾，金融监管协调机制显得尤为重要。首先，需要常态化制度安排。2013年，国务院为进一步加强金融监管协调, 批准建立了由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，截至目前已召开了8次会议。为进一步提升该机制的效力，监管层还需将现有的联席会议机制上升为一项正式制度安排，并辅以实体机构或部门。通过协调机制，尽量实现监管的全方位覆盖，填补现有空白，减少部门间规定或标准的冲突，互相配合，形成监管合力。其次，需要完善的信息共享机制。及时、准确和综合的信息有助于将部分负的外部性转由内部解决，进而降低整体的监管成本，提高系统性风险的管理能力和监管效率。 
    第三，金融监管市场化需要成熟企业。成熟的市场主体是成熟市场的基石，也是必不可少的一部分，故而市场化的监管需要作用于成熟的金融机构才能产生效果。首先，健全金融机构的公司治理框架。无论是传统金融机构还是新型金融机构、无论是大型金融机构还是小型金融机构、无论是国有金融机构还是民营金融机构，在市场化条件下经营都需要拥有健康独立的内部治理结构。在完善资本补充机制、投融资管理体制、业务流程规范、内部风险控制、人员制度安排以及评价考核机制等方面的工作应继续加强。其次，鼓励金融机构创新产品和管理方式。银监会在“三农”领域推行的事业部改革，保监会偿二代监管规则的实施，以及证券经营机构的创新发展都对金融机构提出了市场化改革的要求，增强了其对市场变化的反应能力。最后，各类机构公司治理体系的完善对发挥行业自律的作用同样具有积极意义。 
    第四，金融监管市场化改革需要应对市场。监管工作与市场行为并不是对立的，而应该形成良性互动的关系。当前互联网金融已成为中国金融体系的最活跃的部分，该领域的金融产品和服务创新层出不穷，但创新引致的不确定性也增加了未来金融风险的波及范围和危害程度。对于互联网金融的监管关键在于找准角色定位，平衡好创新和稳定的关系。互联网金融产品在不同领域间的连通性使得机构监管难度加大，而功能监管则能较好的适应这一特征，在互联网金融的监管上更应注重功能监管。再者，充分的信息披露有助于市场的透明化运作，且对互联网金融中介的行为也是一种有效约束。有效的市场信息同样有利于消费者加深对互联网金融的认知并提高其风险意识。在此基础上，通过严格执法和严厉的惩罚措施打击非法行为，以此保护消费者的合法权益。