费兆奇等：加快推进税延型保险(8月27日)

    税延型养老保险，指投保人在税前列支保费，等到将来领取保险金时再缴纳个人所得税。开展税延型保险试点，不仅有助于推动我国保险业转型和保费增长，充实“三支柱”养老保障体系，更是保险业参与国家治理体系和治理能力现代化的重要探索。近两年，关于税延型保险的相关文件陆续出台，在顶层设计方面，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》） 提出“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；在文件层次方面，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（被称为保险新国十条）要求“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”，并要求“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”；在具体行动上，保监会已经联合相关部委成立了有关的工作组，积极开展研究论证，将争取在2015年内适时开展个人税收递延型养老保险试点工作。在此背景下，如何加快推进个人税延型养老保险（以下称税延型保险）再次成为市场的热点。 
    我国税延型保险前期试点经验 
    税延型保险在我国并不是一个新鲜事物，自2007年起，天津、上海、北京、厦门等地曾在中央相关政策的支持下，纷纷出台或拟出台多种措施进行税延型保险试点，但最终未能推广，其主要原因在于： 
    一是缺乏协同性。地方事权财权和中央事权财权的不匹配是重要原因。由于开展税延型保险涉及到税务部门、人力资源和社会保障部门、财政部门、保险监管等多个部门，不同的部门之间存在显著的差异化诉求，如税务部门担心税源流失、财政部门担心年度收入与支出不相匹配、社会保障部门考虑的是对于养老保障的主导权、保监会关心的则是保费增长和行业发展问题。由于国务院层面的支持政策缺少落实细则，尤其是缺少明确的税收优惠政策，导致在具体落实时往往难以执行。 
    二是试点方案容易引起群体利益和地方利益的不公平。由于现行的税收征管系统缺乏对每一个个体的纳税情况掌握，试点方案一般推荐采用“个人投保、企业安排”的 “个险团做”的方式，即职工要通过所在单位统一安排购买。这样有可能会导致和企业年金一样的困境，即资金实力强的企业，会提供给员工额度更高的个人账户以供给员工养老金。而最缺乏养老保障的人群，比如未在职的城乡居民或者没有固定企业的自由工作者往往得不到任何的税收优惠，变相拉大了贫富差距。此外，天津市试点方案中规定个人缴费在个人工资薪金收入30％以内的部分，在个人所得税前扣除，这个比例远远超出了国际市场中税优程度最高的加拿大实行的18％的优惠比例，这会导致高收入人群的所得税效应递减，造成高收入人群和低收入人群之间在纳税上的巨大不公平，同时，这么高的税优比例也会对财政收入造成很大的压力。还必须看到，目前我国保险公司的注册地和资金运用地都集中在东部发达地区，特别是京沪深三个城市，如果在大范围内铺开税延型保险，势必导致大量投保人缴纳的保费会集中某些特定地区进行运作，会引起不发达地区一定程度的资金外流，不利于当地政府聚集养老保险资金，也会损害当地政府的利益。 
    三是各方对保险公司承办及管理能力没有给予充分信任。保险公司发展仍处于一个逐步完善的阶段，在销售端和给付端都存在着消费者不满意的情况，在商业化保险产品销售过程中，获取消费者信任的成本较高。由于税延型保险涉及到产品设计、投保人管理、流程体系、长期投资能力等各方面的问题，并且是以国家信用、国家政策背书开展实施，一旦保险公司出现承保、投资、给付方面的问题，将会对政府信任度造成极大损失。因此，在保险业发展尚未完善、保险监管没有相关配套出台政策之前，贸然推进税延型保险可能会存在由保险公司引发的风险隐患，各方态度比较谨慎、有所保留。 
    新形势下加快推进延税型保险的建议 
    1.开展税延型保险要做好顶层设计 
    一是要进一步明确和衔接相关部门的职能及任务。按照财税改革方案，养老保险以及多层次养老保障体系的事权可能收归中央集中管理，以财权和事权相匹配为原则，预计中央将上收部分个人所得税财权，中央将更有动力去推进养老保险税收递延政策，鼓励公众购买商业养老保险以分担国家养老压力。但目前来看，政策层面、协调层面和实施层面尚未打通，与社会保障三支柱相关的《社会保障法》《企业年金试行办法》《保险法》等均无明确细则。国家关于养老保障体系的整体改革意志上需要进一步落实到具体工作中。“新国十条”提出的税延型保险试点牵扯到多个部门，尤其是税务部门、财政部门、人力资源和社会保障部门能否出台放行税延型保险的政策至关重要，还涉及到地方政府和商业机构自身利益如何找到共鸣点。2015年开展税延型保险试点已经写入公开文件，亟需从顶层设计上明确有关牵头部门的责任和权限，尽快协调好有关政策，才能在保险业得以具体实施。 
    二是确定税延型保险承担的责任。在三支柱中，基本养老保险提供的是基本保障，在待遇方面实行底线原则,既体现社会保障制度预防贫困的基本功能,也有利于维护国家作为社保最后出资者的财政安全,还为企业、个人及其他社会组织在附加保障层面发挥主动性和创造性留下余地。在此大背景下，非常有必要研究第三支柱的替代率，进而明确明确第三支柱的功能作用定位。养老金替代率是按照国际劳工组织限定、评价各国社会保障实施情况的重要指标。从国际经验看，如果退休后的养老金总替代率大于70％，可维持退休前的生活水平；达到50％-70％，可维持基本生活水平；低于50％，则生活水平较退休前会有大幅下降。目前，我国基本养老保险虽已实现全覆盖，但平均替代率已经降至40％-50％，并且可以预见这一比率还将逐步降低；企业年金参与职工人数仅覆盖城镇职工基本养老保险参保人6％左右，替代率水平也较低。要达到70％左右的总体替代率水平，个人商业养老保险的目标替代率应设定在10-20％，考虑到我国目前的第三支柱替代率水平远远低于国际上的平均水平，在税延型保险发展初期，将我国第三支柱的替代率水平目标设置在10％比较合适。 
    三是尽快出台税收优惠政策。税收优惠政策是制约税延型保险前期发展的最大障碍。习近平总书记提出“凡属重大改革都要于法有据”，因此，税延型保险必须也要在法律框架下实施。现行《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”也就是说，任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。天津在2008年试点过程中，提出“补充养老保险的个人交费部分则可在个人工资薪金收入30％以内的部分，在个人所得税前扣除”，是直接违反了税收征管有关法律规定，因此，国税总局及时叫停是有法理依据的。 
    2.在机制设计上要突出长期强制储蓄的目的 
    要合理确定承保、给付的流程体系，向投保客户强制告知产品的长期持有属性。确定基金的封闭方式及提前给付的惩罚措施，养老金领取年龄要符合劳动部门关于退休年龄的规定，如果投保人退保或是提前支取账户资金，必须缴纳所得税，并且缴纳一定数额的罚金，以体现长期持有的目的。同时也要鼓励资金运用长期化，税延型保险虽然是市场运作，但是由于涉及到民众福利即老百姓的钱袋子，因此，必须坚持谨慎的投资原则，既不能像基本养老保险管得那么死，也不能像保险公司资金运用放的那么宽，可以参考全国社保基金理事会的投资范围和规则，对投资渠道和比例有所限制，鼓励保险公司长期投资，取得长期收益。 
    3.持续加强对参与保险公司的监管 
    监管部门必须从利好于整个国家养老保障制度安排的角度、而非行业保费增长的角度来加强监管，才能真正推动税延型保险的大发展。做好市场准入的监管，对参与主体设定严格的资格审查标准，选择资本运营能力强和偿付能力充足的保险公司，制定从产品设计、销售、信息披露、资金投资、给付等全流程的监管办法。及时透明做好基金投资运营信息披露。保险公司应该为投保人提供产品说明以明示风险，在运营期间必须提供产品运营情况报告，个人账户资金变动情况说明，及时公布与个人账户资金相关的定价结算利率。要加强对基金安全的监管，建立风险分担机制，以及实施主体破产倒闭后的清算补偿机制等，实施主体的准入退出机制。建立外部信用评级体系。对个税递延养老保险的承保、保金的保值和增值以及客户领取养老金情况都进行外部监督评级。通过信用评级，推动保险公司通过市场化竞争提供优质服务，帮助投保人更好行使自主选择权。  
    4.始终把税收优惠公平性作为开展税延型保险的重要前提 
    一是通过机制设计实现对所有税优参与者的公平。税收政策上坚持税收优惠的适度性原则，以个人上一年度月平均工资为缴费工资计税税基，制定合理的免税比率，实施有弹性的税收优惠政策。扩大税优的覆盖面，对社会各层次人员都能实施无歧视的普惠原则。遵循公平性原则，参考美国每年向个人账户的缴费额超过2000美元的上限、对超过部分将加收6％的罚款的规则，对享受税收优惠的职工工资限定最高额度，推动税延型保险和企业年金享受同一额度，高于最高额度的部分不记入个人缴纳工资计税基数，防止高收入者过分享受优惠而降低个人所得税制度的效应。明确对税收计算、征管方面的监督，建立保险公司和企业和税务核实一致的数据平台，保证投保信息的统一性和唯一性，防止出现透漏税款、借机牟利等行为。二是通过调整缴纳额度实现对“中人”的公平。由于政策推出时，不同劳动者工作年限不一致，对于在个税递延型保险出台之前就已经参加工作，特别是对不足五年就要退休的人群而言，很难从中得到益处。为保证政策的公平合理，应参照结合社保和企业年金中关于“中人”的概念，对这类人群给予一定的优惠措施，提高其参与税延型保险的强度。以美国为例，不论是401K计划还是IRAs，美国均允许50周岁以上的参与者提高缴纳限额。从2002年起，IRA允许50岁以上雇员追加缴费，追缴限额最初为500美元，2006年后提高到1000美元，加上正常的年缴费限额，即允许50岁以上群体的最大年缴费额为6500美元。因此，在制定我国的税延型保险政策时，也需要对该部分人群采取提高缴费限额或者增大补贴额度的方式加以补偿，以体现国家财政资金使用的公平性。    三是通过财政补贴实现对低收入者的公平。个税递延型养老保险易引起个税的累退效应，对高收入者来说将成为有效的避税工具，形成收入在高收入者和低收入者之间的逆向再分配。据国税总局统计，2011年我国个人所得税纳税人约为2400万，由于各收入阶层分布呈金字塔形分布，收入越低占比越高，因此，我国存在大量中低收入者达不到减税基础，无法享受税收优惠。由于我国低收入者和灵活就业人口占多数，为保证国家财政资金使用对所有公民的公平性，有必要借鉴德国“里斯特改革”模式，建立财政补贴的运作机制，规定收入低于个税起征点的人购买税延型保险产品，个人保费缴纳额度达到工资的一定比例或额度时政府可以进行直接补贴。四是通过财税体制改革实现对个人收入真实性的公平。目前，我国个人所得税制度采用分类所得税制，伴随着收入渠道多元化，税务部门很难掌握一个人除工资外的真实收入，高收入者可以利用分解收入、多次扣除等方式避税，导致工薪收入者成为个税的主要支撑，税延型保险会加重这种不公平。十八届三中全会提出“要完善税收制度，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，我国正在建立涉税信息平台，实现财政、税务、社保、工商、金融等多个部门之间的信息共享，同时准备建立纳税人识别号制度、企业法人和每位公民都将有唯一的终身不变的识别号，进而国家可以掌握每位纳税人的基本情况，对精确实现税收计算、分析、减免等打下基础，以“大数据”的方式为减免税收、税收优惠提供基础数据。税延型保险试点要预留必要的接口，与将来个人所得税综合税制改革相对接，以更加促进税延型保险的公平性。 
    5.充分发挥保险公司的优势 
    税延型保险在操作上一般分为契约型和信托型两类，契约型指以合同（契约）模式管理的养老保险产品，包括传统产品、分红产品、万能产品、投资连结产品。信托型指以信托模式管理的养老保险产品。保险公司长期开展契约型保险产品的开发、销售，拥有大量经验丰富的精算人才，税延型保险产品设计、系统开发、负债评估、财务核算、风险管理、资产负债匹配等各环节都离不开精算，保险公司在精算方面拥有较强的优势。