王力等：发展民营银行的若干思考(7月31日)

    党的十八届三中全会决议提出：“在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构”。2015年3月，在十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中又再次提出“推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，成熟一家，批准一家，不设限额”。那么到底什么样的银行属于民营银行？我国需要发展什么样的民营银行？如何加快推进民营银行的发展？ 
    民营银行的界定 
    说起民营银行社会上普遍的认识是,由老百姓自己出资创办的银行。目前，学术界对民营银行的概念也没有形成统一的共识。通过梳理专家观点，关于民营银行的界定主要有三派观点，即产权结构论、资产结构论和治理结构论。产权结构论认为由民间资本控股的银行就是民营银行；资产结构论认为民营银行主要是为民营企业提供资金支持和服务的银行；治理结构论则认为凡是采用市场化运作的银行就是民营银行。笔者认为，这三种观点都不准确，产权结构、治理结构和资产结构三者是相互作用、相互联系的统一体，即民营银行有什么样的产权结构，就会有与之相适应的治理结构，有什么样的治理结构，就会有由此决定的资产负债结构。 
    在总结各类观点基础上，我国民营银行的概念应定义为：由民间资本所控制和经营的，以追求股东利益最大化为目标的自主经营、自负盈亏、自我约束和自谋发展的金融实体。民营银行是“民有、民治、民责、民益”四位一体的现代金融企业。所谓民有就是指银行的产权属于民间投资者，所谓民治就是指由民间投资者决定公司的治理，所谓民责就是指民间投资者对银行的经营成败负全责，所谓民益就是银行经营的利益按照谁投资谁受益的原则进行分配。 
    纵观国际上民营银行的发展路径和特征，与西方民营银行发展路径不同的是我国民银行发展是以政府为主导，而西方民银行的发展是以市场为主导，我国民营银行发展是金融体制变革行为，而西方民营银行发展是市场选择行为。 
    民营银行发展现状 
    改革开放以来，我国民营银行已经有了长足的发展。根据银监会官方统计，1996年1月12日，中国民生银行诞生标志着我国第一家民营银行的建立，截止到2014年，在我国股份制商业银行和民营商业银行总股本中，民间资本分别占到45％和56％，在农村金融机构总股本中，民间资本占比已经超过90％，特别是在部分地区，比如浙江省的中小银行已实现100％由民营资本控股。但发展较好的民营银行屈指可数，具有代表性的民营银行仅有中国民生银行、浙商银行、台州市商业银行、泰隆银行、稠州商业银行等。 
    在这种背景之下，2013年12月，国务院常务会议提出“允许具备条件的民间资本依法设立民营银行”，政策出台之后，阿里巴巴、万向、腾讯、百业源、均瑶、商汇、华北、正泰、华峰等一大批实力雄厚的民营资本积极参与民营银行的试点工作。2014年3月，中国银监会正式批复温州民商银行、浙江网商银行、前海微众银行、上海华瑞银行和天津金城银行5家民营银行进行筹建工作。目前，前海微众银行和上海华瑞银行已经正式开业运营。可以预期，我国民营银行将迎来一轮发展的新高潮。 
    根据前述分析，我国民间资本参与设立的“民营银行”似乎已经不少，但为什么民间资本仍热衷参与设立新的民营银行呢？笔者认为，主要是因为：已经设立的“民营银行”在治理结构、经营管理和高管任免等方面存在诸多先天不足，民间资本难以在银行的“战略规划、重大决策、经营管理和人事安排”中有所作为，股东不能有效参与公司治理，多数“民营银行”看似由民营资本主导，但在经营中却与国有银行一样存在“所有人缺位”问题。特别是有些“民营银行”，其信贷投放和经营管理存在严重政府干预，高管任免受到地方政府的直接或简接控制；在农村金融系统中，省联社对农村商业银行的管理，除高管任免，还直接管理相关业务和基础设施建设等；在村镇银行的经营管理中，虽不受地方政府的直接管理，但主发起行占绝对主导地位，同样限制了中小股东对银行治理的参与权。 
    民营银行发展建议 
    综上分析，民间资本热衷参与设立新的民营银行，主要是基于对发展民营银行良好的政策预期，即民间资本不但可以投资控股民营银行，而且还可以在银行治理中发挥主导作用，采用完全市场化的运作模式来经营管理银行。 
    我国要发展真正意义上的民营银行，必须要解决好以下关键问题：一是民营银行必须实现民间资本控股。如果国有资本大量参与其中，仍无法解决政府控制问题，其经营不可避免要受到行政行为左右，导致金融资源集中于政府偏好的领域，而不能按照市场化规则配置金融资源。二是民营银行必须解决好内部人控制问题。发展民营银行，任命管理层一定要由股东来决定，建立起适应民营银行发展的董事会治理机制，并保证其意志得到贯彻落实。三是民营银行必须对自身经营的流动性、盈利性、安全性负全责。各级政府主管部门应优化环境做好服务，决不能把民营银行再办成“国有银行”。 
    研究规划民营银行的顶层设计。研究和规划民营银行的顶层设计，要在积累经验的基础上，成熟一家发展一家。根据中国银监会统计，截止2014年，中国银行业法人机构数量已达到4000家，营业网点达到20万个，从业人员超过300万人，从上述三项指标衡量已是全球之最。在这种背景下，若再盲目设立过多新的民营银行，不仅难以在激烈的竞争中求得生存，还可能挑战我国银行业的安全监管。从国际经验看，俄罗斯、巴西及我国的台湾地区都曾经历过民营银行过度发展而导致的银行业危机。为此，笔者认为，近5年内，可不再批设过多的民营银行，而主要通过“存量调整”方式改造现有的民营银行。其次，在国家已批准5家民营民银行试点的基础上，积极探索发展模式，积累运作经验，成熟一家发展一家，切不能搞一哄而起。 
    加大对现有“民营银行”的改造力度。重点推动民间资本控股、防止内部人控制和完善法人治理结构。首先，对现有的民营银行，在股权结构上尽可能提高民营资本的持股比例，可以允许突破单一股东不得超过10％、管理企业不得超过20％的上限，使民营资本成为真正意义的实际控制人，提升民营资本在民营银行的控制权。其次，民营银行要按照市场规律自主经营和管理，要求现有的“民营银行”制定风险承担制度，以股东承诺和国外通行的“风险遗嘱”方式，对“民营银行”进行改造，防止因经营失败可能造成的风险外溢。再次，监管部门根据实际情况，研究出台民营银行监管指引，规范民营银行的法人治理结构和内部人控制等。 
    改革现行省级农村信用联社管理体制。将县联社改制成为具有现代金融企业制度的民营银行。我国农村信用社管理体制几经改革，目前，基本上形成了省联社管理下的县联社制度。从股权关系来看，我国农村信用社也属于民营性质金融机构，但因与省联社体制没有理顺，反倒成为省联社的下属机构，省联社不是法人，却决定县联社的人、财、物、贷款规模和贷款项目，决定县联社的发展方向等等，这种管理体制已经不能适应新情况的需要了。为此，笔者认为，应对我国数量众多的县级联社进行改造重组，重新定义其业务范围和经营模式，将其改造成为真正意义的现代民营银行，而省级联社可以转变成为省信用联社协会。 
    将符合条件的互联网金融贷款公司改造成为民营银行。2012年以来，我国互联网金融呈爆发式增长态势，这不但对传统银行业产生较大冲击，而且已深入到经济生活的方方面面，互联网金融正以“开放、包容、公平、平民化和去中心化”等特征对我国金融体系产生着前所未有的影响。互联网金融快速发展除了部分金融服务压抑，即小微企业融资需求的因素外，主要是吃了“监管空缺”的红利。值得强调的是，我国互联网金融企业发展良莠不齐，有关部门还没有拿出一套有效的监管办法。为此，笔者建议，为进一步规范我国互联网金融的健康发展，监管部门可以采取发放牌照的办法，将那些有一定规模和经营规范的互联网金融企业改造成为民营银行，将网络信贷纳入监管范围，可以有效监管非法吸存及杠杆率过高问题，也为我国民营银行发展提供一条新思路。 
    将部分地方性商业银行改造成为社区性民营银行。这部分商业银行主要是指规模较小、辐射能力不强的地方性商业银行。从股权结构上看，我国大部分地方性商业银行也属于民营银行性质，但由于各地方发展情况不同，这些商业银行还不是真正意义的民营银行，大多数地方商业银行发展规模较小、辐射能力不强。为此，笔者建议，将部分地方性商业银行按照民营银行的股权结构和经营模式进行改造，使其发展成为面向社区的民营银行。这样可以形成社区民营银行与股份制商业银行的错位发展，有效填补市场空白，走差异化发展之路。 
    研究制定准入标准，奠定规范经营基础。只有设置科学的准入门槛，才能有效规避民营银行发展的制度缺陷，为我国民营银行的健康发展创造有利条件。由于金融行业的特殊属性，设立民营银行的标准不宜过低，应在市场准入门槛中规定设立民营银行的资金来源、股东人数、资本金构成、财务状况、诚信状况、经营管理者资格等相关条件，对不同类型的民营银行在经营地域和业务范围上实行差异化准入管理，建立民营银行的评估考核制度，在公司治理结构和投融资等方面制定清晰的法律边界，做到有法可依。 
    研究制定退出机制，遵循优胜劣汰发展规律。退出机制是市场经济的重要特征，是指那些经营发生困难的民营银行，在法律允许的范围内启动退出程序，监管部门依法对其进行兼并、重组、破产等活动实施监管。根据债权债务关系，按照市场化原则实施拍卖、接管、重组或者兼并，再保险公司对其实施再保险补偿，对破产民营银行负有主要责任的高管人员启动追责等制度。只有这样才能实现优胜劣汰，防止民营银行向国家转嫁风险，并迫使其不断提高经营管理水平。 
    完善监管手段，加强对民营银行的风险控制。首先，要完善民营银行的资本金约束机制，对民营银行从事关联交易进行严格监控，单个股东授信额度应限制在其持有股份的50％以内，单个股东及其所在集团客户的授信余额应限制在资本净额的20％左右，全部股东及所在集团的客户授信余额不得超过民营资本净额的50％等。其次，对民营银行的股权结构、募股、扩股、转让等活动要纳入监管范围加以有效监管，防止股东之间相互串通，进行恶意收购。对超出自身实力追求规模扩张的民营银行，应对发起股东设定股本锁定期，在锁定期内不得增资扩股。最后，在民营银行风险管理方面，应建立一套完善的事情申报制度，比如事中救助、事后退出清算、对民营银行施行资本充足率比例接管程序等。