张国华：我国农村养老保险制度存在的问题及其成因(3月3日)

    经过近几年的发展，我国农村养老保险事业已取得了一定成果，但毕竟是摆在我们面前的新课题，无论在制度建设还是在实践环节都还存在诸多问题，这些问题的成因是多方面的。
    我国农村养老保险存在的问题
    1.相关法律制度建设仍不完善
    目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规，民政部和劳动与社会保障部出台的相关规定位阶过低，权威性较差。有些省份还没有出台关于农村养老保险问题的地方性法规，管理不够规范。由于制度建设不完善，少数地方出现了挪用保险基金等问题。
    2.农村养老需求得不到有效满足
    随着农村经济体制改革，原来以集体经济为依托的农村养老保障体系已趋于瓦解，同时，农村家庭保障功能不断弱化，土地保障功能也呈减弱趋势。我国目前农村社会养老保险的覆盖面过小，保障水平很低。
    3.农民工是否应纳入农村养老保险体系存在争议
    进城农民工参与城镇养老保险十分困难。首先，农民工收入有限，积累式的养老保险超出了支付能力；其次，农民工劳动岗位和区域的频繁变动，超出现行的养老统筹范围；再次，一些地方政府对农民工权益漠视，甚至以拖延农民工参加城镇社会保障来招商引资，都导致了农民工的低参保率和高退保率。进城农民工的人数日趋增多，其应纳入城镇养老保险还是应纳入农村养老保险，成为实践中急待解决的难题。
    4.农村养老保险基金来源渠道少，缴费率高，收缴难度大
    农村养老保险资金来源渠道过少，只有农民自身和地方财政支持。就农民自身来说，农村养老保险是采取自愿的方式而非强制性实施，农民收入来源本来就少，受经济收入因素制约，投保率不尽人意，这与“大数法则”的保险数理要求存在一定差距。就地方财政支持而言，我国农村养老保险目前是以县级为单位进行统筹，而大多数县级地方财政捉襟见肘。这就造成了农村养老保险费率偏高，实践中收缴难度大。
    5.现行农村养老保险制度“保富不保穷”和“保小不保老”
    我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区农民养老保障不能从社会保险制度中获益，现实中恰恰是后者最需要农村养老保险制度给予的保障。另一个问题是，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山东社会科学院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60％以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。
    6.农村养老基金在运营和监管制度上很不完善
    目前，在相当部分地区无专门的机构负责农村养老保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。一些地区农村养老基金被挤占，挪用或贪污等现象比较严重。当前由于缺乏制度规范,农村养老保险基金的管理风险难以得到有效控制。
    我国农村养老保险制度中的问题成因
    1.我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期
    长期以来，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。随着老龄化趋势加剧，计划生育政策的实施，我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期。其间，旧有的制度因为不适应现实的需要而崩溃，新制度正在生成，许多矛盾和问题因而出现。
    2.国家缺乏针对农村养老保险的支持政策
    养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。政府今后应该在政策调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。
    3.农民的养老社会保险意识欠缺
    我国的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这给在农村推行社会保障体系带来了一定难度。此外，许多人认为，由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，我国耕地面积逐年下降，人多地少矛盾非常突出。
    4.农民的收入水平偏低
    虽然近几年国家相继出台了取消农业税等惠农政策，但农民的整体收入水平仍然不高，对于大多数中西部农户而言，还没有达到小康水平。收入情况决定了家庭支出结构，许多农民不愿意从本已干瘪的口袋里再支出养老保险费。农村养老保险制度的成功实施归根结底要通过提高农民收入、加快社会主义新农村建设的途径来完成。
    5.农村养老保险制度的可持续性差
    农村养老保险制度实施目的的顺利实现必须具备两个条件。一是农民能持续稳定地缴费，二是养老保险制度能够开展到农民老年获得回报后，而不是中途解体，这两个条件都令人怀疑，因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握。从政府方面看，目前的农村社会养老保险不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往很不稳定。