王国军：发达国家金融综合经营法律制度构建的原则及启示(3月3日)

    完善的法律制度是金融综合经营得以健康发展的基本保障，也是保险业在金融综合经营的大潮中，实现跨越性发展的必要前提。
    在市场经济条件下，现代法治的基本原则是“法律至上”、“权力制约”和“保障自由”，发达国家金融综合经营法律体系的构建与改革恰恰是以此为核心原则的。
    1999年12月，美国以《金融服务现代化法案》取代了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，结束了美国保险、银行、证券、信托分业经营的格局，保险公司的业务范围从保险业务逐渐向其他金融业务扩展。在此之前，尽管美国严格分业经营的弊病已经很明显，比如功能单一的金融产品越来越不能满足消费者的需要，金融综合经营体制下的欧洲大型金融集团使得美国的金融企业在国际竞争中的优势不断减弱，但几乎没有金融保险机构敢于突破法律的限制，有关综合经营的金融创新都在法律所许可的范围之内。而一旦法律放开，金融综合经营的势头便若洪流般势不可挡。但即使称之为“洪流”，实际上也是被限制在了设定好的堤坝之内，因为“权力制约”在这里发挥了作用。比如，《金融服务现代化法案》规定，只有国民银行及其联营机构才能经营财产保险业务，且只能经营授权产品，非国民银行不得经营；再比如，对于风险比较集中的产权保险，即使是国民银行，在原则上也是禁止承保和销售的，除非具体的州有特别的规定。当然，无论是“法律至上”，还是“权力制约”，美国金融综合经营立法的理念，或者说立法的最终目的都是在控制风险的基础上“保障自由”。
    根据英国1979年和1987年修改颁布的《银行法》、1986年颁布的《金融服务法》、1998年颁布的《英格兰银行法》和2000年颁布的《金融服务和市场法》，英国保持了若干年的金融业分业监管体制逐渐被打破。为了适应金融综合经营的潮流，英国还在1997年成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务局(Financial Services Authority，简称FSA)，FSA采取董事会制，由过去分别监管银行、证券、保险等9个行业的监管机构组成。法律体系和监管组织体系的构建，为金融综合经营提供了最有利的条件。在英国金融综合经营法律体系的构建中，同样也贯彻了“法律至上”、“权力制约”和“保障自由”这3大原则：先有一套比较完备的法律，再在法律条文和监管组织体系上形成权力制约，其目的都是为达到在控制风险的基础上保障自由的目标——最明显的标记是FSA里面的S指的是服务（Services），而不再是监管（supervision）。
    日本金融综合经营法律体系的构建也同样体现着“法律至上”、“权力制约”和“保障自由”的现代法治的基本原则。1992年，日本颁布了《金融制度改革法案》，允许银行与证券公司间并购和业务交叉。1998年6月，日本金融厅从大藏省独立出来。同年12月，日本政府又修改了《银行法》和《证券法》等金融法规，逐步破除了分业经营的藩篱。目前日本的保险公司已经可以按照修改后的《日本保险业法》开展金融期货交易、金融衍生交易中介、经纪或代理等11个大类的其他金融业务，可以说已是非常地“自由”了。
    中国的对外开放和经济全球化使得中国金融业综合经营的步伐大大加快，一系列综合经营的创新性尝试显示了它旺盛的生命力。最明显的是平安、光大、华夏等金融财团的雏形已基本成形，并茁壮成长。而此时，中国的分业经营之路仅仅走过了10多个年头。1993年12月25日，国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》规定：国有商业银行不得对非金融企业投资；国有商业银行与保险业、信托业、证券业脱钩，实行分业经营；要适当发展各类专业非银行金融机构，对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。
    2002年修订的《中华人民共和国保险法》第6条规定：经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务；第105条规定：保险公司的资金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险以外的企业。
    此后，我国对综合经营的限制逐渐松动。2003年12月17日修订通过的《中华人民共和国商业银行法》第43条在原有“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务”、“不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”后面增加了“但国家另有规定的除外”，这为商业银行的综合经营留了一个出口，其后的很多尝试，比如商业银行出资设立基金公司、证券公司等等皆源自这一出口。2004年修订的《中华人民共和国证券法》第六条规定：“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”这实际上是更进一步为证券业投资银行业和保险业预留了空间。
    为适应金融综合经营的需要，2004年，银监会、证监会和保监会联合发布了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，备忘录明确了金融控股集团的合法性并确定了主要业务归口管理的监管思路，即对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。比如，平安保险集团旗下有多种业务，但保险是“主业”，所以其主要监管部门是保监会。光大银行的主业是银行业务，所以其主要监管部门是银监会。
    尽管联席会议富有成效，但欠缺法律约束的合作关系并不能保证效率。联席会议并非具有强制力和决策性质的制度安排，金融监管协调的长效机制尚未形成。因此，根据“法律至上”的原则，需要在《备忘录》的基础上，吸取其他国家的立法经验，制定更具约束力的法律或法规，解决金融综合经营背景下，保险业和其他金融业务的监管问题，以化解分业监管和综合经营的矛盾。
    根据“权力制约”的原则和中国的国情，当前就按照“大部门制”将三会合并实际上不可取，现在需要的是形成一套针对保监会、证监会和银监会的协调和权力制约机制。比如，可考虑由人民银行暂时履行协调监管职责，以提高联席会议的效率和层次。
    根据“保障自由”的原则，金融业需要在防控风险的基础上，根据金融综合经营不同的发展阶段，尽量给金融业和消费者以最广泛的经济自由。借鉴发达国家的经验，根据中国国情，完善金融综合经营配套的法律法规应分两步走：第一步，由国务院基于目前《银行法》、《保险法》、《证券法》的规定，在试点已经比较成熟的业务领域给出金融综合经营的规范性文件，特别是关于金融控股公司的设立和管理、银行保险产品的设计与销售等的相关规范。其次，在条件成熟的情况下，由全国人大常务委员会通过《金融综合经营法》，或《金融服务法》，对金融控股公司的基本形态、组织结构、风险管理、上市交易等方面的问题做出具体规定，使金融综合经营逐步纳入法治化的发展轨道。