梁鹏：建立存款保险制度需要解决诸多难题(8月13日)

    在我国，存款保险制度最初提出在上世纪九十年代，1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金；1997年底，央行成立了存款保险课题组；此后的几年间，存款保险制度一直处于理论研究状态；2004年4月，人民银行金融稳定局存款保险处挂牌；2004年8月下旬，《存款保险条例》的起草工作开始提上日程；2004年12月初，《条例》起草工作展开；2005年1月，金融稳定局透露，存款保险制度已有初步方案，待成熟后报国务院审批；2005年3月，国务院原则性批准方案。日前，央行行长周小川在会见美国联邦存款保险公司主席希拉·拜尔时重提：中国正在考虑筹建存款保险公司。
    现行银行存款保障制度实际上是一种国家信用。公众相信，银行不会破产，因为有政府作为强大后盾，即使银行可能破产，在即将破产之时，国家也会利用一切手段拯救，使之脱离破产危险。因此公众的存款利益不会受到损害，国家的金融秩序也不会出现巨大动荡。但是，事实证明，随着金融业改革的推进，国家对银行的“护犊之情”日趋淡化，银行并非不可能破产。1998年，海南发展银行倒闭；同年，河南长葛城市信用社发生挤提风波，最后破产；2003年，浙江迅达城市信用社发生挤兑，最后破产。一旦银行破产，存款人的存款将无法收回。继之而起的是金融秩序的混乱，甚至是社会秩序的混乱，因此，在我国金融体制改革的过程中，必须建立一种制度抑制该种情况的发生，建立存款保险制度的作用正在于此。
    存款保险制度首先保障存款人的利益，当银行进入破产程序之后，存款保险机构以支付保险金的形式对存款人在银行的存款予以偿付。偿付的数额，通常能够保证存款人的利益不受损失。
    存款保险制度对银行本身也有保护作用。现代银行基本都是负债经营，一旦发生储户挤兑，可能会像滚雪球一样引起连锁反应，最终迫使整个金融体系崩溃。建立银行保险制度之后，某家银行发生挤兑导致破产，由于能够得到存款保险公司的赔付，传染性得以抑制，不至于导致整个金融体系崩溃。加之银行保险机构日常须对银行危险进行管理，要求银行消除破产危险，因此客观上起到了保护银行的作用。
    存款保险制度的建立还能够促进银行间的公平竞争。在没有存款保险制度的情况下，公众认为，四大银行属于国有，规模巨大，如果发生经营危机，国家不会坐视不管。但不是国有性质的中小银行，发生危机时可能得不到国家的支持。因此，将资金存入四大国有银行比较安全。这就导致四大国有银行与各中小银行的竞争不公平。建立存款保险制度之后，国家对各家银行一视同仁，破产风险均由存款保险机构承担，因此促进了公平竞争。
    但是，目前建立存款保险制度，还存在诸多难题需要解决。
    第一是存款保险法规与保险法、破产法的对接问题。保险法规定保险由保险公司专营，存款保险公司不属于传统意义上的保险公司，其是否受保险法调整尚需保险法明确；破产法对公司破产程序进行了规定，由于存款保险公司一般会参与银行破产程序，其兼具债权人、清算人和接管人等身份，如何与破产法协调也成为一个重要问题，要建立存款保险制度就必须修法。
    第二是存款保险公司的职能问题。在国外，存款保险公司兼有商业公司与监管机关的职能。我国对银行的监管已明文规定由银监会负责，存款保险公司建立后，是否应当划分一部分监管职能归其行使，两者之间如何划分监管职能都是需要解决的问题。笔者认为，监管职能最好统一由银监会行使。
    第三是存款保险机构的设置形式问题。存款保险制度究竟设置为基金形式还是公司形式？如果设置为基金形式，则空有保险之名，并无保险之实。从国外的制度来看，多数国家和地区都建立了公司形式，我国台湾也建立了公司的形式，这种形式似乎是一种世界趋势。
    第四是强制保险还是自愿保险的问题。自愿保险恐怕行不通，因为大银行为了减少成本，极有可能拒绝保险。如果强制保险，采取类似交强险的双方强制形式，即一方必须投保，另一方必须承保的形式？还是采取类似美国式单方强制形式，即银行必须投保，存款保险公司自愿承保的形式？笔者认为，在我国市场经济尚不发达的情况下，为了保护存款人的利益，采取双方强制的形式似乎更加合理。
    此外，存款保险的保险范围问题、固定费率还是差别费率问题，存款保险公司的投资方向等问题都是目前建立存款保险制度亟须解决的问题。