陈希勇、胡涌：构建和谐导向型城乡社会保障模式(10月23日)

    长期以来，我国城乡社会保障模式是一种城乡分割的二元社会保障模式。这种模式在特定的历史条件下有其存在的必然性。但是随着我国工业化、城市化进程的加快，这种模式的弊端也逐渐显现出来，这将在一定程度上成为经济和社会中不和谐的因素。全面建设小康社会，实现社会和谐，就必须改革现有的城乡分割的二元社会保障模式，构建和谐导向型城乡社会保障模式。
    城乡二元社会保障模式对构建和谐社会的影响
    在城乡二元社会保障模式下，农村社会保障存在的现实问题，将会对社会经济带来很多的不利影响，这些问题也会严重地影响到和谐社会的构建。
    1.弱势群体的社会保障问题未能很好的解决，这将成为影响社会和谐的主要因素。笔者认为，弱势群体主要包括城市下岗工人和广大农民。下岗工人下岗后意味着他们将失去工作和工资收入，并且将失去很多福利和社会保障，但他们的基本生活应该能够基本维持，只是在一些大额的支出方面可能难以应对。广大农民虽然有土地作为基本的保障，但这也只能维持他们的基本生活，一旦发生较大疾病或突发事件，也会造成严重的生活困难。城市近郊的农民生活条件虽然较好，但是他们的土地随时都有被征用的可能，他们一旦丧失了土地这一最基本的保障，而相应的社会保障制度又未建立和完善，这就会成为影响社会和谐的重要因素。据中国社会科学院农村发展研究所2004年的一项调查显示，农村土地纠纷已取代税费争议而成为农民维权抗争活动的焦点，是影响农村社会稳定和发展的首要问题。而在大多数城市，农民工的社会保障问题也没能得到很好的解决，拖欠工资、有病不医、农民工权益受到侵害，这也会影响到社会和谐稳定。
    2.城乡二元社会保障模式导致分配不公，进而影响社会和谐。社会保障作为一种特殊的分配关系，作为一种调节收入差距的手段，其本意是为了实现社会的公平，但在我国城乡二元社会保障模式下，却进一步加大了分配不公。以人均占有社会保障费看，2001年城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差30倍；从覆盖面看，城市已达90%以上，社保在农村的普及率只有13％，且多数集中在少数城市和沿海地区。二元社会保障模式导致城乡居民社会保障待遇的不平等，将会严重影响到城乡协调发展，影响到社会稳定和谐。
    构建和谐导向型城乡社会保障模式的探索
    城乡二元社会保障模式影响到和谐社会的构建，影响到社会主义新农村的建设，所以改革现有的社会保障模式，构建和谐导向型城乡社会保障模式是构建和谐社会和建设社会主义新农村的必然选择。
    1.和谐导向型社会保障模式的基本思路。
    中国的社会保障制度应该采取什么模式，目前存在很大的争论。笔者认为，目前中国还不具备实行一元社会保障模式（即城乡统一的社会保障模式）的条件。因为社会保障具有刚性，社会保障项目能增不能减，待遇能升不能降，如果按照农村的标准给付，则会受到城市居民的强烈反对，影响社会的和谐。如果按照城市的标准给付，中国目前还不具备这个经济实力。所以笔者认为，目前我国应建立和谐导向型社会保障模式。其基本含义是以促进社会和谐作为目标导向，按照不同群体风险的不同，分地区各有侧重地建立相应的制度化社会保障制度，而不是头痛医头、脚痛医脚的应急化社会保障制度。该模式的基本思路是：从中国国情和地区之间的不均衡发展出发，坚持因地制宜、分类指导、各有侧重的原则，采取先试点后推广的方法，在保障水平上优先考虑城乡居民的基本生活需要，进而追求社会福利。具体操作上可针对不同类型的群体采用不同保障顺序。对城市下岗工人，据劳动和社会保障部的调查，他们的平均年龄为39岁，且35岁以上的占了72．5％，这意味着超过40岁的下岗工人占据了总人数的近一半，他们的基本生活应该是不成问题，所以他们的主要风险应该是大额医疗费用支出的风险。建议对他们采取“医疗保险——最低生活保障——养老保险”的顺序。对城市近郊的农民，一旦他们土地被征用，就沦为失地农民，宜采取“最低生活保障——医疗保险——养老保险”的顺序。对他们当中年龄较大的人来说主要应优先发展最低生活保障，保障他们最基本的生活需要。对于年轻的失地农民，地方政府除了提供最低生活保障外，还要实行积极的就业促进政策，提供必要的上岗培训、职业介绍等服务。对边远地区的农民，土地可以承载他们最基本的生活保障，对他们可以采取“社会救助——医疗保险——养老保障”的顺序，而对农民工建议纳入农村社会保障体系的范畴。
    2.和谐导向型社会保障模式的战略选择。
    (1)政府责任到位，形成社会保障的制度化、法制化。政府必须明确自己的责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会保障的支持力度。在政策的制定上应当是公平的、合理的，充分考虑弱势群体的利益，而不应当随着群体呼声的不同而不同。我国已经将社会保障制度写入《宪法》，但这只是为制度发展提供了一种契机和可能性，和谐导向型社会保障制度的健全和完善，还要有赖于我国诸多相关法律制度和公共政策的重新架构和整合，从而更好地保障公民的生存权利，以期实现社会和谐。
    (2)和谐导向型社会保障体制必须注重家庭保障这一特殊的形式。家庭和谐是社会和谐的重要基础，我们要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，在保障方式上坚持社会保障与家庭保障相结合。无论从西方发达国家还是我国实际情况来看，家庭保障尤其是家庭养老保障占绝大比例。据有关统计，西方国家90%以上，我国99%以上都是依靠家庭养老。我国的文化背景、传统道德和国民心态决定了我国的家庭养老保障有理想的基础。家庭养老可以解决我国老龄化带来的经济社会矛盾。现阶段我国法律规定的子女有赡养父母的责任,更是以法律形式对我国的家庭保障的规范。所以我们在构建和谐导向型的社会保障模式构成中，要注意继续发挥家庭的保障功能。
    (3)和谐导向型社会保障模式要求必须高度重视社会救助体系。社会救助是社会保障制度的一个重要构成部分，它采用现收现付制，程序公开，运作成本低、容易为公众所接受，它在社会保障体系中的作用不亚于社会保险。和谐导向型的社会保障模式要求我们必须重视社会救助制度，我国的社会救助体系建设已经取得了一定的成绩，但还需进一步改革和完善，以更加充分地发挥其保障民生、促进社会和谐的重要作用。要积极促进社会救助的城乡统筹，采取分类施助和差异施助，适当区分基本生活救助和医疗、教育等专项救助，重视受助者脱贫能力建设，积极推动社会救助制度的有机整和。