沈和、徐行：让农民利益获得更多制度保障(8月10日)

    ——苏州市农村社会保障制度建设调查
    上世纪90年代以来，特别是进入新世纪以来，苏州市围绕解决好农民利益这个问题，十分注重农村保障制度建设，不断拓展保障领域，丰富保障内涵，提高保障水平，逐步形成了较为完善的农村社会保障制度，使农民养老、医疗、教育、拆迁、转移等生产生活的各个方面都得到了根本性的制度保障，分享到了经济社会发展的更多实惠。
    一、苏州市农村社会保障制度的主要内容
    农村养老保障。主要内容有三条：一是实行“一个体系，两种制度”。农村各类企业及从业人员，参加城镇企业职工基本养老保险；主要从事农业生产的劳动力纳入农村养老保险，做到农村养老保险和城镇养老保险相衔接。二是坚持个人负担、财政补助、集体补贴。养老保险资金筹集以支定收，缴费基数按当地农民上年纯收入或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50％左右确定。个人负担50％，集体和财政负担50％。对男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民给予补贴。三是对被征地农民进行身份置换，纳入城市社会保障体系，建立养老、医疗保险，并提供免费就业培训。
    农村最低生活保障。1992年，开始推行农村居民最低生活保障制度，将符合条件的困难群众全部纳入保障范围。1998年实现最低生活保障制度的城乡一体化覆盖。市（县）区、乡镇、村分担低保资金比例为4:4:2。对经济薄弱村，市（县）区、乡镇两级财政各解决50％。2005年建立城乡低保标准增长机制，最低保障水平与经济发展同步提高，农村最低生活保障覆盖率达到100％，农村低保的月人均标准达到180元。
    农村新型合作医疗保障。1994年，建立以市（区）为统筹单位的农村大病风险型合作医疗制度。2003年完善办法，在保障模式上实行“社会统筹＋家庭保健账户”，在保障内涵上实行“医防联动”，在运行方式上实行“网卡联通”。2004年全面实行以大病医疗统筹为主的农村合作医疗保险制度，年人均基金标准达81-501元，平均105元。医药费补偿一般在1000元至10万元之间，补偿比例在45-75％左右，最高实际补偿在5万元左右，个别地区最大实际补偿金额达到15.2万元。2005年全市农村合作医疗保险行政村覆盖率达100％，人口覆盖率在96％以上。
    就业促进保障。建立了一体化、多层次、全方位、宽领域的就业促进机制。一是城乡统一就业登记和培训制度。将就业培训机构延伸到乡村，建立社区就业服务站，对待业和失业者登记并发待业证，进行技能培训，免费就业指导和推荐就业。二是就业奖励制度。对中介机构，每介绍一个农民就业并签订劳动合同和参加养老保险的奖励100元；对用工企业，每新招用一个农村劳动力奖励600-1200元。2005年，全市累计培训农村劳动力23.4万人，进入二、三产业的农村劳动力占农村劳动力的83％，实现了“人人有技能，个个有岗位”。三是农民创业制度。构建农民创业保障平台，在城镇工业区内，建设标准厂房，出租给创业者使用。建立农民创业信贷担保中心，向创业者提供信贷担保。
    征用土地保障。从2000年开始，连续出台以土地换保障、维护农民利益的多项保障制度，建立由个人账户和社会统筹账户组成的被征地农民基本生活保障基金专户。被征地农民划分为四个年龄段，按不同的办法实行补偿安置和基本生活保障。从2005年开始，部分市（区）和乡镇积极推动农保和城保接轨，将符合条件的被征地农民纳入城镇职工养老保险体系和城镇居民最低保障体系，做到失地不失业、养老有保障。通过社区资产股份合作社、社区土地股份合作社、投资性物业股份合作社发展三大股份合作社，保护农民的土地权益，让农民从土地、厂房等资产出租中，持续获得土地收益，建立了农民资产收益的长效机制。
    拆迁安置保障。一是高标准设立征地补偿。对所征地，按耕地前三年平均产值的6-12倍进行现金补偿。农民平均每亩土地可以一次性拿到1-2万元以上的补偿款。二是合理分配被征地农民安置补助费。16岁以下的安置补偿费不低于6000元，16岁以上的安置补偿费不低于2万元。另外在青苗费、建筑损害等方面给予相应补偿。农民可以得到数十万元的经济补偿费，重新企划新的生活条件具备。三是高度重视农民安居工程建设。建立健全拆迁安置补偿制度，让农民不仅在新的居住区获得标准和价值更高的住房，而且还能发展房东经济，做到“拆迁不失房，一套变多套，致富有希望”。
    农业保险政策保障。按照政府组织推动、农业部门参与、保险公司具体办理、农民自愿投保的原则，探索农业保险的有效机制。一是政府引导，财政扶持。把农业产业化资金扶持与农业保险结合起来，对参加农业保险的农户给予其保费50-60％的补助。二是创新方式，梯度推进。将农业保险分为基本保险和补充保险，在基本保险工作完成后拨付一部分，在补充保险费全部收齐后拨付剩余部分。设立农业风险专项资金，对因不可抗拒自然灾害造成１万元以上直接经济损失的企业或个人，一次性给予直接经济损失30％以内的补助。三是部门协作，优质服务。开展农业保险信用优质服务，组成畜禽、农机、种植业等若干个专业评估小组，及时评估农业生产损失情况，由保险公司统一发放赔偿金。四是强基固本，防范为先。加强事前防范，规范农业科技行为，确保农业生产安全。
    农民教育保障。2004年率先实现教育基本现代化，成为全省农村教育的典范。高度重视农民工子女教育，投入数亿元兴建农民工子弟学校，保证农民工子女享受优质义务教育。大力推进“农科教”结合，实施农村实用人才培训工程，塑造现代农民，向城市输送“技术工人”。
    进城务工农民社会保障。一是规定所有用人单位按照《工伤保险条例》为农民工提供工伤保险。让农民工享受到工伤和职业病的补偿。二是建立农民工健康检查和大病医疗保险。对农民工健康检查和大病医疗保险进行专项管理，参保农民工实行三年一次的免费身体健康检查，并纳入大病住院医疗保险范围。三是建立适合农民工特点的过渡性养老保险制度。建立农民工个人养老保险账户和流转接续机制，转换工作地点，可以将参保缴费转到新的工作地区。回农村的，将个人账户所有保险金退给本人。四是建立农民工养老保险风险基金和监管机制。对在城市稳定就业5年以上的农民工纳入现行城镇社会保险制度。五是建立应急救助基金。农民工遭遇意外事故，生活陷入困境时，由民政部门给予应急援助。
    二、苏州市农村社会保障制度的主要特点
    苏州市农村社会保障制度是落实科学发展观，统筹城乡发展等先进理念在农民利益上的集中体现。在这些制度中，科学发展的先进理念与农民群众的切身利益得到了有机统一，政府的历史责任与市场的灵活机制得到了完美结合，现代化的管理手段与人性化的服务态度得到了高度融合。具体表现在五个方面：
    保障对象全员化。经历了上世纪90年代的探索之后，2003年全面实行以低水平、广覆盖为标志的农村基本养老保险和老年农民社会养老补贴制度。2004年全面实行了以大病医疗统筹为主的农村合作医疗保险制度，实现了家庭保障向社会保障的历史性转变。2005年农村劳动力累计参加基本养老保险的参保率达到83％，农村老年居民享受基本养老待遇和社会养老补贴的覆盖率达到90％。除了自身无参保意愿或其他特殊原因者，全部纳入保险体系。2006年开始实行农村九年义务教育免费制度。
    保障基金多元化。建立了由政府组织引导、农村居民参保、财政资助和集体扶持相结合的社会保障筹资机制，特别对务农人员实行财政补贴制度，保证了稳定的资金来源，激发了农民参保的积极性。2006年起，农村合作医疗保险人均筹资标准提高到130元，其中市、镇两级财政资助70元/人。同时，科学制定补偿方案，突出大病统筹、兼顾所有参保家庭，确保农民实惠最多。
    保障管理规范化。先后出台农村居民最低生活保障、农村基本养老保险、征地补偿和被征地农民基本生活保障、城乡社会救助、农村合作医疗保险、农村基本保障等涵盖保障农民各方面利益的规章制度，初步形成了较为完善的农村社会保障制度体系，农民利益得到了制度上的根本保障，为城镇居民与农村居民两种不同社会保障制度的衔接与并轨打开了通道、架起了桥梁。
    保障服务网络化。加快信息技术在社会保障领域的推广应用，信息网络成为社会保障制度有效执行的重要载体。养老保险方面，实现了市（区）、镇二级计算机网络管理。医疗保险方面，2006年初步建成市、镇二级医疗卫生机构和各镇合作医疗管理所的信息网络平台，2007年建成覆盖全市的区域性信息网络，延伸至社区卫生服务站（村卫生室）。
    保障行为人性化。坚持以人为本，全面推行人性化工作方式。一是行政村派劳动保障协管员。劳动部门为农民群众做好农村劳动保障咨询和各项服务工作。实行劳动保障“一站式”服务。各街道、乡镇均设立“一站式”服务机构，开设求职登记、业务介绍、职业指导、再就业咨询、小额贷款担保等多个服务项目，为农民就业与再就业提供周到便捷的服务。主动上门登记劳动力资源。对每个农户家庭、收入、身体、个人技能、就业愿望等情况进行登记，掌握第一手资料，提供就业信息。通过面对面交流、心连心服务，既有的放矢，减少工作的盲目性，又给农民提供了方便快捷的帮助，加深了感情，树立了党和政府的良好形象。
    三、借鉴苏州农村社会保障制度需要注意的几个问题
    苏州的实践表明，完善的社会保障制度是维护农民利益、实现农民利益和发展农民利益的根本保障，也是统筹城乡发展、建设社会主义新农村和构建和谐社会的重要抓手。但是，由于各地的发展阶段和水平不尽相同，借鉴中要坚持从实际出发，因地制宜，切实处理好以下几个问题。
    坚持统一政策与分类指导相统一。总体看来，目前我国农村社会保障尚存在覆盖面小、保障水平低、体制不健全、发展不均衡等问题。必须处理好统一政策与分类指导的关系。一是高度重视基层社会保障网络建设，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。二是因地制宜，分类指导，努力满足不同地区农民群体的社保要求。三是提高农村社会保障工作效率，优化服务网络，为群众提供高效便捷的保障服务。四是充分尊重社情民意，保证政策的权威性和延续性。
    坚持总体规划与分步推进相协调。城乡居民社会保障制度并轨是城乡一体化的重要内容。目前我国建立更为完善的农村社会保障制度的条件更为有利，加快推进正当其时。一方面，要总体设计、科学规划，将农村社会保障制度建设纳入经济社会发展全局来谋划布局，另一方面，要分步实施、重点突破，针对区域发展不平衡、保障水平差距较大等现状，增加公共财政对落后地区的扶持力度，不断提高落后地区、贫困农民的保障水平。
    坚持广覆盖与低起点相配套。社会保障具有项目设置易增难减、待遇给付易升难降等“刚性”特点，超越现实可能的高水平社会保障转移支付可能产生负面影响。因此，我国农村社会保障制度建设应坚持广覆盖和低起点的原则，资金筹措和待遇给付宜从较低水平开始，量力而行，逐步提高。这在农村社会保障制度起步时尤为重要。要加强对农保工作的指导和管理，地区之间切忌超越自身承受能力相互攀比，否则可能欲速则不达、事与愿违。
    坚持基金积累与科学运营相融合。目前我国养老、医疗等基本社会保障，大都是采用个人账户积累与社会统筹账户调剂相结合的部分基金积累制融资方式。随着社会人口老龄化，这种方式将难以适应。以农村养老保险为例，在人员不断增多的情况下，统账结合的农村养老保险制度往往导致绝大多数参保者个人账户“空账运行”，从而使政府对社会成员的保险负债支付矛盾不断累积和后移，不利于社会稳定和可持续发展。鉴于此，在农村养老、医疗等保险制度完善过程中，应广开融资渠道，并对资金实行统一管理、规范运行，努力实现保值增值，发挥最大效益。
    坚持农村保障与城镇保障相衔接。现行的农村社会保障制度大都以单项推进为主，与城镇相比，存在政策难以衔接，项目缺乏联系，工作不够协调，整体效益难以发挥等问题。完善覆盖城乡统一的社会保障制度，推动城乡社会保障适时并轨，一要加快户籍制度、用工标准等方面改革，实现城乡居民社会保障的机会平等和身份统一。二要注重强化城乡社会保障兼容与衔接，稳步推进城镇保障向农村延伸，逐步缩小城乡保障之间的差距。三要进一步加大财政对农村社会保障的倾斜力度，稳步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重，让广大农民切实从农村社会保障制度中享受到更多实惠。(作者单位：江苏省人民政府研究室)