高洁：提高低保制度的运行效率(7月21日)

    我国城市居民最低生活保障制度（以下简称“低保制度”），是具有中国特色的城市社会救助制度。低保制度是社会发展和进步的产物，被称为社会最后的安全网。提高低保制度运行的效率，意义十分重大。从社会公平的角度来说，必须实现低保对象应保尽保，并防止拖欠城市居民最低生活保障款物以及冒领生活保障款物现象的发生；从提高效率的角度来说，应通过有效的制度安排，使有限的资金最大限度地发挥对低保对象的帮扶效应，这也是在更高的水平上实现公平。为此，应树立低保大协调观，使低保制度与经济社会发展水平相适应，并进一步完善低保工作体系和低保生活保障款物的发放制度，将以人为本的理念贯穿于低保工作的程序制定和执行过程中。
    树立低保大协调观
    低保制度作为社会保障制度的一项重要内容，既受制于经济社会发展水平，又会对经济社会发展产生较大影响。比如说，低保待遇的水平是由所处经济社会发展阶段决定的，受社会经济发展水平的制约；低保制度是保障城市居民基本生活的最后一道防线，这一制度能否与社会生产力的发展水平相适应并发挥应有作用，直接影响经济社会的和谐稳定。因此，低保制度的设计、建立和发展需从全社会着眼，而不能只从局部着眼；需从整体着眼，而不能只从低保制度自身着眼；需树立与整个社会经济相协调的大协调观，而不能只强调自身的协调性。总的来说，低保制度的推进程度应与经济发展水平相适应，注意与整个国民经济的衔接与协调。从短期看，低保支出应随着经济发展水平的不断提高和物价水平的上涨及时进行调整。从长期看，低保制度建设应当考虑经济发展趋势，正确预测社会保障对经济增长、产业结构调整、劳动力供给、国际竞争力提高等的影响，防止出现保障不足和保障过分的局面；正确预测人口结构的变化，防止老龄化、城镇化对低保制度造成冲击，进而影响国家的财政基础和经济发展。超越现实生产力发展水平的低保制度将难以为继，并阻碍社会的发展与进步；而过分低于生产力发展水平的低保制度难以满足困难群众的生活需要，不利于社会的和谐稳定。
    健全低保工作体系
    根据我国低保工作的发展现状，健全低保工作体系应抓好以下两方面工作：
    加强和完善低保的投诉与行政复议制度。行政复议是与行政诉讼并列的两大行政救济制度之一。也就是说，如果群众认为行政机关的行政执法活动侵犯了自己的合法权益，既可以向法院提起行政诉讼，也可以找该行政机关的上一级行政机关申请行政复议。虽然已有的法规规定了行政复议及投诉内容，但在低保工作的实际操作中，这项工作由于种种原因基本没有开展起来，这显然不利于充分保护群众的合法权益。相关部门应高度重视这一问题，努力建立健全与低保制度相配合的行政、法律检查制度。具体而言，可以由民政部门起草、制定有关的行政法规，同时在市、区、街道各级民政部门建立有关低保的畅通的投诉渠道，并做到接到投诉后及时解决问题。
    完善低保工作组织架构。随着我国城镇化进程的加快、户籍制度改革的推进以及城镇居民的增加，低保工作面临越来越多的新课题；随着体制转轨、经济结构调整、企业改革向深层次推进，失业问题将长期存在。与此同时，人口老龄化问题也愈加突出。这些情况都增加了低保工作的强度和难度。低保工作直接面向群众，目前由于工作人员少，机构不健全，经常处于被动应付的状态。这种局面如果不加以改变，将直接影响低保政策的落实。现在，市级民政部门在低保工作方面的人力配置通常是市级２人、区级２人、街道２至３人，这显然难以适应繁重的工作任务。因此，在低保管理体制的各个层次尤其是基层社区，应适当增加人力，并把管理重点放在直接同群众打交道的街道层次，建立以街道社会救助事务所为依托的救助工作网络，同时在居委会设专门的社会救助协理员。
    完善低保款物发放制度
    目前，在城市居民最低生活保障款物发放的实际操作中，存在着这样几个问题：一是低保申请人及其家庭不配合或弄虚作假，部分申请人隐瞒自己的收入，相当一部分申请低保的居民存在隐性就业现象；二是低保申请人所在单位不配合或开假证明；三是有的居委会在低保工作中存在“优亲厚友”的问题。解决这些问题，一方面要加强家庭经济调查工作，另一方面要加强对享受低保待遇的居民的社会监督。首先，为了提高申请者的自律意识，应规定低保申请者在申请时，承诺如实反映家庭经济状况；在获得救助期间，积极参加政府或政府委托社区居委会组织的公益活动；当申请人的家庭平均收入超过当地低保标准时，履行主动告知居委会或管理审批机关的义务。其次，进一步完善目前在一些城市低保工作程序中实行的“张榜公布”的做法。应在接到申请、初步确认和最终批准三个阶段都遵循公开、透明的原则，张榜公布申请低保及获得批准的人员名单，让公众进行监督，有不同意见者可以向相关部门投诉；政府有关机构在接到投诉后马上进行复查，以减少工作中的差错。第三，做好家庭经济调查工作。可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平调查核实；也可以根据申请人的行为和生活方式进行反向推论。需要注意的是，家庭经济调查不是一劳永逸的，享受低保待遇的城市居民家庭收入随时都可能发生变化，因而应定时、不定时地对低保家庭进行回访，及时掌握情况。
    坚持以人为本理念
    对于生活陷入困难的居民而言，能够获得政府正式的制度支持而使其基本生活得到保障，无疑是幸运的。然而，在实际操作中，享受低保待遇是需要付出一定代价的。按照政策规定，在成为低保对象的过程中，申请者需要接受家庭经济调查。有时为了做到公正、公开，还要多次张榜公布申请者的名单，或者需要申请者在听证会上介绍自己家庭的情况。这从工作程序上讲是必要的，但对低保申请者却会形成一定的心理压力。因此，在制定与执行同低保管理相关的行政与法律程序时，应当贯彻以人为本的原则，充分考虑低保申请者和低保人群的社会生活与心理压力，以及低保家庭儿童的社会角色压力。在进一步推进低保制度建设的过程中，应当在相关法律与行政程序制定方面充分考虑每一个环节可能给低保人群带来的影响，营造一种更为宽松的社会舆论氛围，为他们重新建立生活自信、提高生活能力创造良好的社会环境。