张启良等：构建农村社会保障体系的思路探讨(6月7日)

    党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。党的十六届五中全会进一步明确提出：加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，基本建立新型农村合作医疗制度，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，是迫切需要破解的难题。本文就建立健全农村社会保障体系的必要性、可行性和原则性以及构建农村社会保障体系的基本思路等方面进行研究探讨，并提出相关建议，供有关方面参考。
    一、建立农村社会保障体系的必要性
    1、有利于刺激消费扩大内需。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，扩大内需必须高度重视启动农村消费。我国经济发展正步入一个关键阶段，人均GDP突破1700美元关口。如果占人口多数的农民长期收入低下，基本物质需要得不到满足和保障，国内市场就难以进一步拓展和启动，最终必将制约整个国家经济增长的潜力和水平。众所周知，扩大内需最重要的是增加消费。增加消费需要解决两个问题：一是有能力消费，二是愿意消费。前者取决于收入状况，后者取决于人们对未来的预期和信心。如果尽快建立了农村社会保障制度，将有利于直接增加困难农民收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需、推动经济稳定持续增长的目标。
    2、有利于加快解决“三农”问题。我国城乡二元社会经济结构的差别太大，且在中国贫富差距呈阶梯式拉开，正是在这种国情下，产生了中国现阶段日趋严峻的“三农”问题。尤其是农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题日趋严重。胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出的“两个趋向”重要论断，明确了新形势下的工农关系和城乡关系，指明了通过城乡统筹支持农业、农村发展与村镇建设的方向，对解决我国“三农”问题具有重大的理论与现实意义。解决“三农”问题的途径：首先，增加农民收入是核心；其次，减少农民开支(减轻农民负担)是重点；再次，降低农民的风险是关键、是保障。降低农民风险最根本、最有效的做法是给农民国民待遇、提高农民的政治地位、建立健全农村社会保障制度。
    3、有利于降低社会风险维护社会稳定。有关研究表明，当一个国家的人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、利益矛盾不断增加、收入加速分化的时期，也可以说是社会矛盾的“凸显期”。改革是经济发展的根本动力，而改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程，改革蕴含着社会风险并形成对社会成员的压力。显然，弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，演化为严重的社会矛盾。从本质上说，社会保障是经济可持续发展的“调节器”，社会和谐发展的“减震器”，实现经济效率与社会公平的“平衡器”。建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系，有利于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担、增加农民福利，促进社会和谐，缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定，实现国家长治久安的战略目标。
    4、有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。据统计，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10％；其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5％。目前全国70％以上的老龄人口分布在农村，2004年，我国农村60岁以上老人已近亿人，占农村总人口的10.9％，且老年人口数量大体以年均3％的速度增加。按照国际公认标准，60周岁及以上老年人口占总人口10％以上、或65周岁以上人口占总人口的7％，就是老龄化社会。进入21世纪，农村65岁及以上的老人比例大幅度上升，据预测，到2040年这一比例将达到22％-26％，有些省市可能超过30％，明显高于城镇人口老龄化水平，农村老龄化问题较为突出。面对农村人口老龄化问题日趋严峻的形势，要解决广大农民老有所养、老有所靠的问题，建立新型的农村社会保障制度，用现代社会保障制度替代传统的土地保障和家庭保障，已经成为我国经济社会发展的当务之急。
    5、有利于落实计划生育的基本国策。计划生育是我国的一项基本国策。长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村，这不仅仅是因为农民“觉悟不高和文化水平低”，更主要的是“养儿防老”在农村是一种无奈的现实选择。农民年老后如果没有社会保障，经济上只能依靠子女，如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活保障就面临着威胁。同时，随着计划生育政策的推行和人口老龄化的发展，农民养老问题将会日益突出。如不及时为计划生育农民提供基本的社会保障，计划生育政策将很难得到广大农民的支持，政策实施也将难以为继。只有加快建立农村社会保障制度，才能逐步摒弃传统的“养子防老”观念，从而扫除农村计划生育的最大思想障碍，有效控制农村人口的过快增长，顺利落实农村计划生育政策。
    6、有利于人类社会现代文明的建设。在人类历史发展长河中，作为惠及每个公民的社会保障制度，从产生到现在也只有 100多年的时间。但它作为一项新型的社会保障制度，已成为人类现代文明的重要标志和体现。在发达国家中，农民养老已纳入了全社会的保障体系，享受与城镇居民同等的社会保障福利。在发展中国家中的印度和越南，也对65岁以上的农村老人每月提供5美元和30斤大米的养老保障。新中国成立后，党和政府十分重视农村社会养老保障工作，并取得了非凡的成绩。特别是改革开放以来，对农村社会保障工作进行了一系列探索，取得了很大的进展。随着农村社会保障体系的建立和完善，必将有力推进我国物质、政治、精神文明的建设。
    二、建立农村社会保障体系政府财政成本估算
    制度经济学理论认为，任何制度变迁都是需要成本的。建立农村社会保障制度是一项重要制度变迁，也是需要相应的成本。这些成本主要包括三项：一是推行成本，主要包括宣传费用和执行费用。推行成本只是该制度总成本中的一个很小份额；二是直接受益农民承担的费用成本。农村社会保障制度的建立与执行所需要的资金，大部分将来自于农民自己，少部分可以国家财政拨款的方式予以解决。三是财政社会保障费用成本，这是建立农村社会保障制度政府要支付的最主要的成本。在任何现代国家，社会保障最终兜底的或作为最终担保的都是财政。对城乡居民进行强制性的社会保障是公共财政的基本职能之一。在公共财政的建设过程中，要消除“越位”和“缺位”。农村社会保障恰恰是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域。因此，国家财政应当义不容辞地承担起建立农村社会保障制度的应尽责任和制度变迁成本。从目前各地试行的范围来看，主要包括农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障和农村五保户供养四项制度。根据现行的制度框架，建立农村社会保障制度的财政成本大致如下：
    1、农村养老保险制度的财政成本。在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。针对目前集体补助比重过小、国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。假定实行完全积累的个人账户制，被保险人按月支付保险费用，农村养老保险费用按农民人均纯收入的10％缴纳，可由参保农民出资大部分(约50％)，由农村集体经济出资中部分(约30％)，由国家财政出资小部分(约20％)。2005年，全国农民人均纯收入为3255元，月均纯收入271元。按10％缴纳养老保险费27.1元，其中财政出资20％，实际月金额为5.42元，财政年出资65元。全国农村的劳动力总量约4亿，财政年出资总量将达到260亿左右。
    同时需要考虑的是，我国农村目前还有6000多万65岁以上的老人，这部分人群是不可能实行完全积累的个人账户制，而必须实行现收现付制的。按照农村最低生活保障线理论标准，即每人每年需要给付大约911元养老金(月均76元)，全年需要资金546.6亿。考虑到农村老人还有土地保障以及家庭子女保障的因素，国家不应也无法全部包下来。可行的办法是：农民土地保障和家庭保障与财政补助保障结合起来，土地保障和家庭保障承担60％，财政补助承担40％，随着国家经济发展和财政状况进一步好转，财政承担比重可以逐步调整。就40％比重计算，各级财政需要投入资金218.6亿元。
    2、新型农村合作医疗制度的财政成本。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处，是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定。国务院规定，从2006年起，对每位参保农民中央财政出资20元，地方财政出资20元，参保农民出资10元。并逐步扩大试点覆盖面，2006年达到40％，争取2008年在全国基本推行，确保2010年实现基本覆盖农村居民的总体目标。我国现有农村人口8.07亿，按40％的农村人口参加农村医保，需要各级财政投入129亿；按80％的农村人口参合，每年需要各级财政投入258亿；若全部农村人口参合，则需要各级财政投入资金322.8亿。
    3、农村最低生活保障制度的财政成本。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国从2003年起开始有步骤地推行农村最低生活保障制度。建立最低生活保障制度，必须科学界定贫困标准、和最低生活保障线。最低生活保障的对象应当是没有解决温饱问题的贫困人口(即绝对贫困人口)。中国农村绝对贫困标准(2002年人均627元)是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物和非食物消费需要制定的，其中食物支出部分占全部支出的83％。这一标准低于人均一天一美元的国际贫困线，但事实上各国的最低保障线也往往低于国际贫困线的。考虑到近几年的物价上涨因素，2005年我国农村绝对贫困线标准为685元左右，农村绝对贫困人口也降至 2365万，占农村人口的2.6％，这些贫困人口(人均年纯收入低于685元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群，他们的人均纯收入约为580元左右。如果按照绝对贫困线标准对农村绝对贫困人群进行最低生活保障补助，各级财政需要投入资金24.4亿。
    但是，从理论上讲，确定农村最低生活保障线标准，需要考虑四个主要因素：(1)维持农民最基本生活的物质需要；(2)农村经济发展水平；(3)物价上涨指数；(4)地方财政和村集体的承受能力。各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。1996年国家确定的全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27.5％。根据这些数据及目前地方财政与村集体经济的承受能力较低的实际情况，较为科学可行的最低生活保障线标准应为基本生活费支出占农民人均纯收入的28％左右。2005年我国农村人均纯收入为3255元(江西为3266元)，按28％计算，农村最低生活保障线标准应当确定为911元。假定绝对贫困人口的人均收入仍然为580元，每人每年需要财政补差331元，全国绝对贫困人口仍然按2365万 计算，则需要财政补差总量为78.28亿元。
    4、农村五保户供养的财政成本。农村五保户是一个特殊的困难群体，是需要国家予以特殊关照的社会成员。国务院最近公布了新修订的《农村五保供养工作条例》，新条例明确规定，供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。农村五保户供养资金由财政支付。目前我国符合供养条件的农村五保户计570万人。但调查显示：截止到2004年底，只有328万户农村五保户得到了供养，其余242万户农村五保户(占比高达42.5％)并没有享受到应有的救助。新条例第11条规定，地方财政要在预算中，安排农村五保供养资金。有农村集体经营收入的地方，可以从农村集体经营等收入中，安排资金用于补助和改善农村五保户的生活；农村五保户将承包土地交由他人代耕的，其收益归五保户所有。具体办法由省级人民政府自行规定。同时，中央财政对财政困难地区的农村五保户供养，在资金上给予适当补助。此外，五保对象是未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。按照不低于上一年当地村民一般生活水平合理制定五保户供养标准的原则，2004年全国农民人均生活消费支出2185元，全国符合供养条件的农村五保户计570万人，按此计算，2005年我国农村五保资金需求量为124.5亿元 。
    以上四项农村社会保障制度的基本建立，各级政府财政大致需要投入资金1000亿，占2005年全国财政支出33708亿的3％，相当于2005年国民生产总值182300亿的0.55％；也只是相当于2005年全国城市就业和社会保障财政支出3649亿的27.4％。财政投入并不是很大，但却能使占全国人口60％左右的群体因此广受其益，并必将产生巨大的经济效益和社会效益。
    同时需要说明是：第一，以上1000亿的财政成本数字估算存在重复计算的情况。如在农村养老保险人群中，65岁以上老人中有一部分是属于五保户；在农村最低生活保障人群中，也有大约20％属于五保户。这部分人群在宏观分析中意义不大。第二，以上计算也有忽略不计的因素。如在计算农村最低生活保障补差中，对贫困人群(老、弱、病、残、幼等)的收入增长因素没有精确计算，大概可视为忽略；农村五保户中未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，财政应当保障他们接受义务教育所需经费，在这里也忽略不计；农村五保户供养资金总量中，集体经济收入补助和农村五保户将承包土地转让代耕的收益作为农村五保户供养资金的来源，可以抵消一部分财政支出；第三，有些计算因素时间跨度不同。如建立和完善农村养老保险制度的时间可能较长，完全可以将财政制度成本逐年摊销(即进入财政支出基数)，但这里作一次性计算，只是一个理论成本的匡算；新型农村合作医疗的财政费用成本也有这个问题，如果制度不变，到2010年才需要财政完全承担巨大成本。而且随着时间的推移和经济发展以及人们物质生活水平的提高，几乎每项因素都可能有较大的变动。这些问题都是与经济理论研究的缺陷有关。第四，上述四项制度已经沉淀了相当一部分财政制度成本。如新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村五保户供养等三项制度已经试行了一段时间，尤其在东部地区已普遍实行，大量财政成本已经沉淀和摊销。截止2003年底，全国已有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险，参保农民5428万，积累基金259亿元，198万农民领取了养老金；到2005年底，新型农村合作医疗试点已扩大到671个县，惠及1.77亿农民；有28省(区、市)、2300个县(市)已初步建立社会救助体系的基本框架；北京、辽宁、江苏、广东、四川等13个省、直辖市分别建立了农村低保制度，有581万农村居民享受最低生活保障，963万人接受定期救助，等等。这些资金投入都已进入财政支出基数，其中相当一部分可以抵消以上四项制度建设的财政成本。因此，今后需要财政投入的资金成本增量并不是很大，按照目前国家的财政经济实力是可以承受的。
    三、建立农村社会保障体系必须坚持的基本原则
    1、坚持“科学发展”的原则。科学发展观是我们党指导经济社会发展的世界观和方法论，是全面建设小康社会、加快推进现代化必须长期坚持的指导原则。建立和完善农村社会保障体系，必须坚持统筹兼顾、科学发展的原则，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为“宪法”赋予其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计，从战略的高度上统筹安排、科学指导、稳步推进。政府要按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村保障；要适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助；要引导农民自身增加投入。通过一系列政策激励，吸引农民参保，不断提高覆盖率，最终实现“全民皆保”的目标。
    2、坚持“量力而行”的原则。农村社会保障的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要，这是我国农村当前和今后相当长时期的经济发展水平所决定的。我国农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度残缺不全；加之我国还是一个发展中国家，人均财政收入不高，国家综合实力不强。从世界经验看，西方发达国家都是在农业增加值占GDP比重降低到10％以下才开始建立农村社会保障制度的，也就是在国民经济进入工业化发展的成熟时期开始普遍建立起来的。2005年，我国农业增加值占GDP比重仍达12.4％，我国总体上还处于工业化发展的中期阶段，现有的经济水平和国家财力还难以给8亿农民健全的、较高水平的社会保障制度。因此，现阶段农村社会保障还难以完全替代土地保障和家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障与土地保障和家庭保障相结合；必须坚持以个人缴费为主、集体与国家补助为辅、国家适当给予政策扶持相结合；必须遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则；必须坚持量力而行与适度保障相结合的原则。
    3、坚持“因地制宜”的原则。我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。因此，必须从农村经济发展的差异性出发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。从地域上讲，经济发达地区全面推进农村社会保障体系的条件已基本成熟，有的可以一步到位，直接实行城乡统一的社会保障体系，有的则宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障的条件尚未完全成熟，应当重点抓好最低生活保障制度、合作医疗制度、农村养老保险等基本制度的建设，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障制度的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应本着急用先立的原则，从农民最急需的保障项目入手，先建立农村低保，实行合作医疗试点，并在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点。从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，稳步推进，重点突破”的战略方针，先重点突破乡镇企业职工、专职村干部、民办教师等群体的保障工作，当纯农户比例降到一定程度和经济发展达到一定水平时，再全面推行。
    4、坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系(在我国是效率优先、兼顾公平)的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率(这里的效率是指社会保障自身的效率)，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。要努力扩大公共财政覆盖范围，强化政府对农村的公共服务；按照公共服务均等化原则，合理调整现有财力结构，加大国家对欠发达地区的支持力度；各级财政都要在国家分配中坚持“存量微调、增量倾斜、综合平衡、讲究效率”的政策思路，更加注重支持落后地区和农村的发展，更加注重农村社会公平建设，让
    5、坚持“城乡衔接”的原则。我国目前二元化格局下的城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇很不平等，这种局面必须改变。但要根本解决我国二元经济结构问题，必须大力发展农村经济尤其要发展现代农业经济，增加农民收入，改善农民生产生活条件，提高广大农民群众生活水平和自我保障的能力。农村社会保障制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力；又由于农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当远低于城镇社会保障标准。在总的管理原则上，目前农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比，不能顾此失彼，城乡两种社会保障制度并行不悖，双轨运行。但是社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本一致，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，力争到2020年实现农村社会保障与城市社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
    6、坚持“依法治保”的原则。在我国社会保障法制建设中，农村社会保障的立法是一个长期被忽视的领域，这种状况与我们的基本国情不相适应，严重影响了我国农村社会保障制度的健康发展。因此，必须切实加强农村社会保障法制建设。在立法的指导思想上，要充分认识到当代社会保障制度的发展， 已经不是初期的私人慈善事业，而是已经成为国家社会经济制度中的一个重要组成部分。国家必须通过立法形式对各种弱势群体基本生存权利进行有效保障。在立法过程中，要兼顾效率与公正。当效率和公正发生冲突时，社会保障法调整社会关系的特点，决定了其社会公正优先的价值取向，或权利本位的价值取向。在立法主体上，可设计出《农村社会保障法》的总体框架，也可分头设计《农村社会保险条例》、《农村社会救助条例》、《农村社会福利条例》、《农村社会优抚与安置条例》等国家立法大纲，同时，要求省市提出农民养老保障、农村医疗保健保障、农村救助保障法规，由全国相互协调后分层次颁发执行，并且对法规的执行情况、效果监督等要有一系列的制度保障，使法律法规落到实处。
    四、建立农村社会保障体系的操作思路
    基于现状，着眼未来，必须加快农村社会保障体系的建设，直至统一城乡社会保障制度。但是，我国农村社会保障制度的建设始终都要坚持分步走的原则，必须是一个针对各种生存风险的制度安排，也必须是一个开放的、衔接的、兼容的系统。近期目标应当是：用5年左右的时间，基本实行农村合作医疗制度和最低生活保障制度，改革农村养老保险制度，到2010年，养老保险和医疗保障覆盖50％-80％的农民，农村低保100％覆盖全部农民；中期目标应当是：用10年左右的时间，全面实现农村养老保险、医疗保障、农村低保制度，农民健康状况改善，基本生活得到提高，老年生活有所保障。
    1、全面建立农村最低生活保障制度
    建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。
    (1)合理界定保障对象。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其生活水平不足以维持最起码的生活需求标准时，有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金和实物救助。可享受最低生活保障待遇的群体主要包括：一是无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人、未成年人(符合农村五保户的应当由政府部门审核发给《五保户救济证》)；二是因病、因缺少劳动能力，或因突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民；三是有一定的生活来源，但生活水平低于政府规定的最低生活标准的农村居民。在保障对象的具体确定时，要在全面调查了解掌握贫困家成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。
    (2)科学确定保障线标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。最低生活标准的确定主要考虑维持农民基本生活的物质需要、农村经济发展水平、物价上涨指数、地方财政和集体经济的承受能力等因素。最低生活标准的制定办法包括热量支出法、生活形态法、生活需求法、编制贫困指数法等。比较而言，热量支出法相对科学合理。按照热量支出法测算，目前我国农村居民最低生活保障标准应当在685元至911元，或略高一点。根据江西目前农村生活水平，农村最低生活保障水平每月以80元/人为宜。每人全年最低生活保障线标准在960元左右。凡是没有达到最低生活保障线标准的农村困难群众，都可以按照法定程序申请最低生活保障补助。具体补助标准应当根据农村居民个体实际收入水平与最低生活保障线标准之差进行。随着经济发展水平的提高和物价水平的上涨，政府应当逐步提高最低生活保障线标准。
    (3)强化农村五保户供养。农村五保户是一个特殊的困难群体，我国政府从1960年开始就建立了农村五保供养制度，最近国家又颁布了新修订的《农村五保供养条例》，对新形势下农村五保供养工作进行了严格规定。因此，目前不宜与农村最低生活保障制度并轨运行。但要抓住农村低保实施的契机，强化农村五保供养工作。一是严格审批程序，由五保户对象提出申请、村民大会讨论通过，村委会提出报告，乡政府审核，县政府批准，再由民政局发给《五保户救济证》，并协同财政部门编制预算，报同级政府批准，列入同级预算。二是适当提高农村五保户供养标准。要让全省农村五保对象的生活水平达到当地农民的平均生活水平。根据江西农村生活水平的实际情况和财力的可能，拟将集中供养五保对象从年人均1200元，提高到1800元(月均150元)；分散供养对象从年人均800元提高到1200元(月均100元)。今后将根据农村生活水平和物价上涨以及财政状况，逐步提高五保对象生活补助标准。三是逐步提高农村五保户集中供养率。建立农村五保供养长效机制，全面实施提高农村五保供养水平的“敬老工程”，把全省集中供养率由目前的62％进一步提高到80％以上，并努力改善敬老院的居住条件与环境。四是对五保户供养资金层层实行专户管理。对于分散供养的，由乡社保站将救济金分季直拨五保户个人账户、季末凭《五保户救济证》到银行领取；对于集中供养的，由财政部门直接核拨到敬老院。
    (4)合理筹措保障资金。资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措。我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。由于乡镇财政的负担将越来越重，保障资金实际上难以落实。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制。保障资金的筹集，可以比照城市最低生活保障资金的筹集方法，根据各级财政职能要求和财力状况，由中央、省、市、县四级财政按4、3、2、1的比例承担为宜。为了加强乡镇政府的责任，县级财政负担的部分可以规定乡镇财政分担一定的比例。同时，要进一步扩大其它辅助来源，如组织捐赠资助、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。这些捐款和资助要全部纳入当地人民政府所管理的农村最低生活保障资金中去，不得另辟帐户，更不得挪作他用。
    (5)保证按时足额发放。农村最低生活保障金不能及时发放到位，是目前各地在建设最低生活保障制度过程中普遍存在的问题，在一些贫困地区尤甚。针对这一情况，我们认为各地可借鉴城镇经验，在资金发放上采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式。即由乡镇财政所开设低保专户，上级下达的低保补助，直达乡财政所低保专户。乡社保站每月15日将低保补助直接转入低保对象个人账户，社保对象凭低保证到银行领取救济，实行全封闭管理。
    2、全面推行农村合作医疗制度
    农村医疗保障是整个社会保障制度的重要组成部分。20世纪70年代末期，农村合作医疗制度曾覆盖了全国90％的农村，对于缓解农民的疾苦和农村卫生事业的发展起到了巨大的推动作用。80年代以来，随着农村经济体制的变革，联产承包制全面实施，农村合作医疗赖以存在的集体经济在多数地区不复存在，这项制度逐渐流于形式。1989年实行合作医疗的行政村只占5％左右；2003年全国农村合作医疗制度覆盖率也仅有14.2％。国家虽然在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了创新和突破。但目前新型合作医疗制度只是停留在原则性政策层面上，为了保证该制度得以贯彻落实，在此提出以下具体建议：
    (1)设立办事机构。按照精简、统一、高效的原则建立健全工作机构。省、市、县要设立专门办事机构，配备专职人员，制定岗位职责，负责农村合作医疗的组织协调和宣传教育以及资金的筹集、使用、管理、监督。县级机构可定事业编2-3人，经费由财政列入预算。乡(镇)设立农村社会保障所，安排农村合作医疗专职人员，负责农村医保的组织、管理工作。地方政府还要建立由农村工作办公室、民政局、财政局、劳动和社会保障局、卫生局等部门负责人组成的农村社会保障联席会议制度，负责对农村社会保障工作(包括农村合作医疗、最低生活保障和农村养老保险)的组织、协调和指导。
    (2)统筹医疗资金。要保证中央和地方财政资金及时到位。新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定。要建立政府信誉，中央和地方财政资助每一次都应当及时到位。要适当提高财政补助标准。鉴于农村合作医疗制度中可能入不敷出和物价上涨以及保障水平偏低的情况，建议中央和地方财政在2008年分别提高到每人每年30元，2010年再提高到40元；另外，为了鼓励乡村集体经济对新型农村合作医疗制度给予资金扶持，建议国家对其出资采取税前列支的税收优惠政策。要保证农民自筹资金及时到位。有困难的五保户、特困户，经乡(镇)政府批准、张榜公布，由乡财政所代交，以体现医疗卫生服务的公共性。
    (3)强化医疗资金的使用管理。原则上使用分三大块，一是农民门诊医药费，每人每年可按医疗资金的30％计入家庭门诊个人账户，在当地指定卫生所(院)门诊，限额补贴，超支不补，节余归己，下年度继续使用。二是农民住院统筹费可按每人每年67％提取，由县农医办统管。住院统筹医疗费实行定额补助。要尽量降低住院补助的“起付线”，逐步提高补偿的“封顶线”。大额住院费用由县农医办汇审给予报销，直接汇农民个人账户，小额费用由乡社保所审批兑现。补偿比例可按照“以收定支，略有节余”的原则自主确定，一般控制在30％-70％的范围内。三是农村卫生防疫费每人每年可按医疗资金的3％提取，由县防疫站统管，监督乡(镇)卫生院专款专用，搞好乡村卫生防疫工作。此外，要加大财政投入力度，扩大农村大病医疗救助范围，全面推行农村困难群众大病医疗救助制度。待条件成熟后，农村困难群众大病医疗救助应与农村合作医疗制度并轨运行。
    (4)建立和完善多层次的监督机制。包括以下四部分：一是管理系统内部的监督。指农村合作医疗管理委员会对经办机构的监督，监督的重点是合作医疗基金的收支和使用情况；二是监督委员会对管理委员会的监督。由于管理系统内部的自我监督存在一定的局限性，农村合作医疗监督委员会对管理委员会的直接、外部监督就成为多层次监督机制中最为关键的环节；三是社会监督。指利用新闻媒体及群众进行监督的机制；四是法律监督。指利用行政诉讼等司法程序进行监督。对擅自提高医疗收费标准、浪费医疗资源、贪污挪用农村合作医疗经费的，视情节轻重，给予罚款、吊消营业执照、取消专业技术资格，开除工作直至追究刑事责任的处罚。
    3、建立和完善农村养老保险制度
    有关研究表明，要建立一项储备积累的养老保险制度，并使它发挥应有的功能，一般需要20到30年时间，这时我国将进入老龄化高峰期。因此，当前必须积极稳妥地推进农村养老保险制度建设。农村社会养老保险制度的目标是：“十一五”期间，重点做好富裕型农村和失地农民以及农民工的养老保险工作，力争到2010年使参保人口占农村应保人口的50％左右；争取在2020年基本建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较健全的制度体系。
    (1)参保对象：男年龄为16-60岁、女年龄为16-55岁，户口在农村的公民均可在当地参加养老保险。对于富裕型的农村地区和温饱型中经济条件较好的农民，可实行强制性参保；对于温饱型条件较差的和贫困型地区农民，采取自愿参保。参保人员年满60周岁时开始领取养老金。近期应当抓紧解决约4000万被征地农民、12000万外出农民工和8000万在本地乡镇企业就业的农民工的养老保险问题。目前全国农民工的平均年龄为28.6岁，30年后，他们将随同我国进入老龄化高峰期而面临养老保障的严峻问题。
    (2)制度模式：农村社会养老保险建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以个人账户为主，实行小统筹、大账户。财政和单位或集体缴费的一部分和全部农民个人缴费计入个人账户，个人账户实行缴费确定型的支付办法，即按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，体现效率原则。有条件的地区建立社会统筹基金，实行与城镇社会养老保险基本相同的制度。财政出资和单位或集体缴费的一部分进入统筹基金。社会统筹基金按待遇确定型的原则，除用于承担个人账户支付完毕后的支付责任，还可按当地农村生活支出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金作为个人账户养老金的补充，以体现社会公平。
    (3)筹资机制：农民养老保险金的筹集，采取农民自交、集体补助，国家扶持(或补贴)相结合的办法。即农民自己交一块，集体补助一块，政府扶持一块。原则上以个人缴纳为主，个人缴费比例应该占到缴费总额的50％以上；以集体补助为辅，原则上集体补助比例控制在缴费总额的10％-30％，各地可根据自身的经济实力确定集体补助的上限；财政给予政策和资金扶持，重点放在政策引导、鼓励农民投保和给予激励上，可以视财政情况，给予缴费总额10％-30％的统筹基金或补助资金。也可采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资方式，并相应建立养老待遇调整机制。
    (4)保障水平：缴费水平决定着保障水平。在缴费标准上，要按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，可设立低、中、高多个档次，由参保人根据不同的经济条件、收入水平、健康状况进行自主选择，并可在申请批准后调整缴纳档次。最低缴费标准按最低享受(支付)标准倒推，应在加上政府和集体的补助后，能保证基本的养老需要。据测算，如果一个16岁的年轻人要在他(她)60岁以后每月领取100元，现在每年需要缴费190元；要领取300元，则每年要缴纳570元。原则要求将来保障水平达到低保标准的120％以上，或在农民人均纯收入的10％-30％幅度内为宜。
    (5)待遇享受：原则上年满60周岁时开始享受，享受标准可根据个人账户积累额，按当地农村居民60岁时的平均余命作为个人账户计发系数，按月或按季发放；个人账户余额不敷使用的，由统筹基金支付。各地要加大财政和集体(单位)投入，有条件的地区要建立农村养老保险的待遇调整储备金，根据物价指数增长等情况，适时提高养老金水平。
    (6)基金运营：基金以县(市、区)为单位独立运作，由社保经办机构集中统一管理，专款专用；有条件的地区，逐步提高统筹层次；要为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。个人账户管理应保持充分的弹性，在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式；还要积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，依法建立委托人、托管人、投资人制度；由专业的基金管理公司负责运营，以确保资金的安全和保值增值。(张启良：江西省统计局科研所；曾纪发：江西省财政决策咨询研究中心)