安徽保监局：从ADR看多元化保险纠纷解决机制(4月28日)

    一、ADR发展概述
    ADR为（Alternative Dispute Resolution）的缩写，译作“代替性纠纷解决”或“非诉讼纠纷解决”。该概念源于美国，特指诉讼制度以外的纠纷解决程序或机制的总称，包括当事人借助第三方达成的协商和解、行业性及专业性纠纷解决机构的裁决、民间调解、行政机关裁定等传统方式，以及近年来产生的调解与仲裁相结合、调解与诉讼相结合、小型审判与和解会议相结合等方式。
    美国人历来偏好利用诉讼解决社会主体之间发生的纠纷和争端。20世纪后半叶，美国出现了“诉讼爆炸”：各类民事、经济案件冗积，法院审理时间长，诉讼费用居高不下，法官对专业性案件难以公平判决。在这种情况下，简便、快捷、低成本、高效率的ADR方式应运而生。1996年克林顿总统签署了《行政纠纷解决法》，1998年签署了《ADR法》，推动了ADR的广泛运用。如今ADR已成为美国及世界许多国家解决矛盾纠纷的重要方式。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成协议可强制执行；澳大利亚成立了“全国非诉讼调解理事会”、“仲裁员与调解员协会”，全力推进非诉讼调解工作；欧盟正在制定一部适用于欧盟各国的纠纷解决法，倡导用非诉讼手段化解社会矛盾和纠纷。可见，ADR与现代司法制度并不相背。
    二、ADR在部分国家解决保险纠纷中的运用
    随着世界各国保险业的发展，各类保险纠纷层出不穷。通过诉讼程序和法院判决解决保险纠纷成为现代社会不可或缺的重要手段。但是，由于司法和诉讼成本较高，对于解决弱势群体的小额纠纷显得过于奢侈，同时保险纠纷专业化、多元化的特点，导致法院在解决保险纠纷问题上力不从心，运用ADR方式解决保险纠纷成为了一种趋势。
    1.主要模式。由于司法框架不同和保险业发展水平不同，各国运用ADR解决保险纠纷的模式亦不相同：一是以民间性ADR机构为主的模式。通过民间仲裁机构、律师事务所、消费者协会等组织发挥调解纠纷的作用。二是以专业性ADR机构为主的模式。如英国设有专门处理金融保险纠纷组织FOS（the Financial Ombudsman Service）、香港设有保险索偿投诉局、台湾设有保险申诉调查处理委员会等。这类机构的特点是属于独立的行业自律机构；免费为保单持有人提供投诉咨询和纠纷解决服务；裁决结果只对会员公司具有约束力；集聚保险专业人才使保险纠纷得到合情合理的解决，以维护保单持有人利益，维持公众对保险行业信心。目前，这类机构日益活跃，成为世界各国解决保险纠纷的一支重要力量。三是以法院附设ADR程序为主的模式。这种模式主要以美国为主，联邦法院及各地法院在审理保险纠纷案件过程中，至少要向当事人提供一种ADR方式，使保险纠纷在进入实质性的审理阶段之前尽量达成和解，以减轻司法压力，维护司法体系的地位和尊严。欧洲一些国家在审理保险纠纷案件时，吸收法院外的保险专业人士（包括律师）参与案件处理，通过第三方完成纠纷调解工作，有效化解了矛盾纠纷。法院附设ADR模式导致了司法功能的扩张，在保险纠纷解决中扮演了重要角色。四是以行政ADR为主的模式。即国家保险监管机关附设的保险纠纷ADR程序，分为行政调解和行政裁决。如韩国政府在金融监督院内设立专门的争议调解局及争议调解委员会，负责调解金融保险纠纷。对保险企业违规的裁决，保险公司必须接受；对于合同争议的调解意见，不以行政手段强制执行。我国保险监管部门的信访工作实质上承担了行政ADR的部分职能。
    需要指出的是，上述国家在主要模式架构内并不排斥其他的ADR形式，多种形式的ADR构成一个有机整体，在处理保险纠纷问题中共同发挥着积极作用。
    2.发展趋势。一是多元化。以司法诉讼为核心、以各种非诉讼方式为辅助的多元化保险纠纷解决机制，是当今世界保险业较发达国家所广泛采取的模式。多元化纠纷解决机制符合当事人的个人偏好和社会多样化需求。二是法制化。很多国家十分重视ADR的制度化和规范化。有的国家依据专门《ADR法》制定了保险纠纷非诉讼解决的程序和规则，从机构、人员、行为、程序等方面进行严格规范。有的国家甚至直接把ADR作为法院附设程序纳入司法轨道，与司法审判程序协调互补，以保证ADR的合法性，从而更好地发挥其功能。三是快速化。无论是美国，还是日本、韩国，加快保险业的发展、有效维护保单持有人利益是确保ADR发展的两大动因，ADR的蓬勃发展也为保险业发展搏得了公信，赢得了更为广阔的市场空间。
    3.对我国的启示。各国保险业及ADR发展的实践表明，仅仅依靠正式的司法程序难以满足社会对解决保险纠纷的多元化需求，必须建立法制基础之上的多元化保险纠纷解决机制。一是构建多元化保险纠纷解决机制势在必行。与诉讼相比，各类ADR方式有着不可代替的优势，能充分发挥、灵活机动、成本低廉、程序简单、保密性强等特点，有助于减轻司法压力、弥补司法缺陷、维护保单持有人的利益、营造保险业的公信力。二是必须结合中国社会历史、司法体制、文化背景等实际情况，发展适合中国国情、易于被社会公众所接受的ADR模式。ADR的发展取决于特定地区、特定时期保险业发展的特定需求，没有统一版本，必须结合实际，不能简单移植或借鉴。三是必须在法制化、规范化的基础上构建保险纠纷调解机制。非诉讼方式必须在法律约束下有序运行，通过建立ADR运作标准，规范ADR的发展。四是必须营造有利于ADR运行的社会环境。ADR的产生和发展离不开社会群体诚信和谐的协商调解环境，离不开ADR机构的公信力，离不开配套政策的支持，离不开国家自上而下的引导和推动。
    三、我国保险纠纷解决机制及其存在问题
    目前，我国保险纠纷解决途径主要有司法诉讼、仲裁、向保险监管机关投诉、消费者协会调解等。近年来，为了有效保护保险消费者的利益，我国保险监管部门、保险行业协会开始着手探索非诉讼纠纷解决的新途径，并取得了一定成效。但从总体上看，我国保险纠纷解决机制仍在探索和发展过程中。一是积极有效的多元化保险纠纷解决机制尚未完全建立。我国绝大多数保险纠纷仍然通过司法途径解决，仲裁在我国保险市场上普遍缺乏公信力，消费者协会无力调解专业性较强的保险纠纷，监管部门的信访工作只是一种行政手段，不应该也不能承担过量的司法救济职责，而新机制目前尚处于探索阶段。二是平等、诚信的纠纷解决氛围尚未完全形成。对于保险纠纷而言，当事人双方在专业知识、相关信息占有量、举证能力等方面地位不平等，申诉方往往处于弱势地位，导致双方无法形成诚信的解决氛围。三是规范性和合法性不足。缺乏规范性的法定程序和处理规程以及调解人员的任职缺乏行业标准都会影响到纠纷解决主体的权威性和公信力。
    四、对构建我国多元化保险纠纷解决机制的思考
    我国保险业正处于发展初级阶段，应构建“四位一体”的非诉讼解决机制，促进保险业持续健康发展。即以专业机构调解为主、以人民调解为辅、以行政调解为补充、以诉讼为最终渠道的纠纷解决机制。
    1.建立专业ADR机构，发挥专业调解的职能作用。走专业性和职业化道路解决保险纠纷，能有效、公正地解决保险纠纷，维护社会公众对保险业的信心。实践中应把握以下原则：一是建立专业性ADR需要社会主体的理解和支持。只有保险消费者和保险公司达成依靠自律解决纠纷的共识，专业性ADR才有可能构建。从我国目前保险市场发展现状看，需要靠监管部门有效引导和刺激社会主体需求。二是专业性ADR应该脱离保险行业协会，成为独立机构。专业性ADR需要有一整套规范的程序、专业化队伍、健全的组织机构，而我国保险行业协会从内部管理、人员素质、职能定位等方面，都无法达到专业性ADR的要求。三是专业性ADR必须置身于监管部门的监管之下。当前我国试点的保险纠纷解决ADR模式存在着效力低、强制力差、程序随意等问题，致使当事人对其缺乏信任，法院也不屑于主动与其配合。因此，有必要加强对专业ADR的监管，规范其运作。如规定调解人员的任职资格、对当事人诚实参加的限制（避免滥用程序拖延纠纷的解决）、设置调解或裁决的必要条件及限度等。
    2.加快司法体制改革，发挥人民调解的职能作用。美国ADR正是由于法院积极推动，才有了快速的发展。英国在民事司法改革前，ADR集团年均受理案件在200件左右，而《民事诉讼规则》出台后，法院积极鼓励当事人采用ADR解决纠纷，致使ADR集团受理案件数量大幅上升，至少60%的案件进入调解阶段，其中90%最终达成了调解协议。从我国情况看，随着公民法律知识的普及和法律意识的增强，诉讼已被社会公众作为最有力的维权武器。
    法院作为审判机关对ADR的态度，直接决定了ADR的发展速度。2002年9月，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》司法解释，规定了人民调解委员会主持下达成的调解协议的效力。司法部通过了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会主持下的调解，特别是调解组织、程序都作了规定。人民调解实质上构成了非诉讼解决机制的一个重要组成部分。这表明人民调解已经融入到中国当前纠纷解决ADR模式中。据了解，福建省已经着手尝试建立保险纠纷人民调解委员，在司法局的管理下运作，在保险行业协会设立投诉站，运用人民调解解决保险纠纷。此举一方面维护了法律权威，另一方面推进了ADR解决保险纠纷的进程，扩大了ADR的知名度，有效解决了调解意见、裁决结果的合法性问题。
    3.理顺信访通道，发挥行政调解的职能作用。信访作为具有我国特色的纠纷解决通道，正在发挥着积极作用。监管部门每年都要收到大量的保险投诉案件，但对不涉及公司违规违法行为的普通投诉没有裁决权，一般移交公司自行处理。因此，信访只能成为一条临时性救济渠道，而不能发挥主渠道的作用。
    4.借助民间ADR，为纠纷解决提供补充力量。在我国，民间ADR主要指消费者协会等民间组织。一是运用仲裁方式解决保险纠纷能有效保护商业秘密，简便快捷，一裁终局，节省当事人时间和精力。但是仲裁受案的依据是仲裁协议，没有仲裁协议的保险纠纷，仲裁委员会无权受理，限制了仲裁在解决保险纠纷的作用。近年来，我国仲裁机构也在进行积极探索，尝试利用专家优势，对一些小额纠纷进行快速仲裁，扩大仲裁的适应范围，提高仲裁的工作效率，为解决保险纠纷提供了一条可行性道路。二是从消费者协会的宗旨和动机上看，其对保险业发展作用应该是积极的，可以尝试在消费者协会内建立专门的保险纠纷解决渠道，运用消协的社会影响力、公信力，正面宣传和引导保险消费活动，共同维护消费者对保险市场的信心。
    建立多元化的保险纠纷解决机制是一个渐进过程，随着当事人对ADR的逐渐熟悉和信任，随着司法体制的健全和完善，多元化的保险纠纷解决机制将会在维护保险消费者权益、促进保险业的健康发展等方面发挥越来越重要的作用。