福建保监局：风险监管探讨和分析(4月28日)

    保险监管的目的是防止和避免保险企业经营失败，维持市场稳定，保护被保险人利益，促使保险业更好地服务于经济社会发展。本文构建了监管风险模型，探讨了风险监管机制，提出了有益的监管工作建议，对树立风险监管理念、加强风险监管技术创新和监管组织建设具有一定借鉴意义。
    一、监管风险与风险监管的定义
    监管风险是指由于不作为或不当作为可能导致监管决策或监管措施的实施效果偏离既定目标的可能性。监管者必须承担监管风险带来的监管责任：道义责任、行政责任甚至国家赔偿等法律责任。随着消费者权益保护意识的加强、法制的逐步完善、对政府部门监督制约和问责机制的进一步健全，监管者须不断强化监管风险意识，审慎、合理地履行监管职责。
    风险监管即监管者从维护被保险人根本利益的目的出发，运用监管技术和监管工具,动态、持续和系统地对被监管对象的风险进行识别、评估，在判断风险的性质和可能造成的损失结果的基础上，动用监管措施进行预防、化解、处置，将损失概率或损失幅度控制在可接受水平内，使监管风险不超过可接受水平的实现过程。风险监管无法避免风险的发生，但可使风险控制在可接受水平内。
    二、监管风险模型和风险监管的作用机制
    1.监管风险模型。根据监管主体与监管对象的内在关系，按照概率论乘法公式，可得出如下保险监管风险模型：
    监管风险=监管对象风险×监管措施风险
    其中：监管对象风险=固有风险×控制风险
    监管对象风险，是指保险监管对象在经营中面临损失的可能性。分别指单个经营主体经营失败的可能性和保险市场出现动荡、危机的可能性。监管对象风险由固有风险和控制风险组成。固有风险，是指监管对象在没有任何内控措施的情况下发生损失的可能性。固有风险存在于监管对象的各个经营环节，由业务性质、人员素质、经营环境等众多因素决定，譬如利率风险、内部和外部的道德风险、政策风险。控制风险，是指监管对象的固有风险未被其内部控制预防、发现或纠正的可能性。没有建立内部控制、内部控制不适当或内部控制没有被忠实执行都是控制风险存在的因素。监管措施风险，是指监管措施未能将监管对象风险降到可接受水平的可能性。保险监管措施风险由对监管对象风险评估不准确和预防、处置风险措施不适当产生。保险监管措施对监管对象风险的影响可以分为两个层面：一是预防性影响，即通过发挥监管对保险经营管理行为的导向作用，引导保险业加强内部管控，从而促使风险化解或减小。二是救援性影响，即通过发挥监管的干预作用，对已发生的风险采取监管措施，消除或减少其不良影响。
    监管风险是由监管对象的固有风险、控制风险和保险监管部门的监管措施风险相互作用的结果，监管过程也就是评估和控制这些风险的过程。
    2.风险监管作用机制。风险监管着眼于处置保险市场整体的风险，从监管目标出发，确定监管风险的可接受水平。通过识别、监测、评估保险业固有风险、控制风险，在评估监管措施风险的基础上，确定预防和处置措施，保障监管目标的实现。风险监管作用机制是循环往复、持续进行的。其中，固有风险、控制风险会根据保险业发展的实际不断变化（除其自身变化因素外，控制风险也会因监管措施的影响而发生变化），监管能力、水平和所能承受的风险也可能存在差异，相应地预防和处置风险的措施也要随之调整。
    3.实现风险监管的内在要求
    (1)确定监管目标是做好风险监管的前提。监管所要评估、预防和处置风险的范畴是由保险监管目标决定的，目标设定不同，监管风险的范畴和对风险的可接受水平也会有所调整，相应的监管所要评估、预防和处置风险的范畴也会有所不同。因此，监管部门要合理设定各个发展阶段的监管目标，科学地评估、预防和处置风险，符合保险市场运行的规律和发展的要求。在我国保险业发展的初级阶段，监管主要目标在于防风险，促发展，这就决定了监管不仅要防范保险业经营失败的风险，也要防范影响保险业持续健康发展的风险。例如，保险业信誉不佳、无法满足社会的诚信期待和道德尺度，特别是“投保容易理赔难”、误导等问题的存在给保险业埋下的风险隐患，虽不一定导致偿付能力危机，但必然抑制公众的保险需求，影响保险业发展，因而监管部门也应给予足够的关注和实施必要的措施。
    (2)合规性监管是风险监管的手段。合规性监管是指对监管对象的经营行为是否满足法律法规的要求进行评价和处理的过程。事实上，法律法规的制订过程也是风险的评估和选择的过程，而“违规风险”是监管对象“固有风险”的重要内容。由于风险问题的高度复杂性和不确定性，加强合规性监管，逐步培养保险行业和社会公众的守法意识，是控制监管风险的关键条件和基础之一。为充分发挥合规性监管的作用，实现监管目标，必须依据市场实际和行业长期发展需要适时调整法律法规，避免因规章制度不适应实际而阻碍保险业的发展，或无法起到应有的作用。
    3.督促企业加强内控、强化行业自律是风险监管的重要组成部分。按照监管风险模型，监管措施风险与监管对象风险成反比，在既定的监管风险可接受水平下，监管对象风险越小，监管措施风险可相应增大，即对监管措施的压力可相对放松。基于固有风险的不可变更特性，要降低监管对象风险，只能是降低控制风险。因此，为了控制监管风险，以适当方式介入监管对象内部，督促强化内控管理以降低控制风险是风险监管的必然要求，这样更加有助于降低监管成本和提高监管效率。因而，督促市场主体加强内部控制、加强行业自律组织的建设和强化对行业自律工作的指导，是现阶段我国保险监管工作的重点内容。
    三、树立风险监管理念，创新风险监管技术
    1.处理好两个关系，增强风险监管的科学性。风险监管是监管方法，更是监管理念。要履行好监管职责，必须树立风险监管的理念。风险监管要求监管者具备风险意识，首先是要有监管风险的意识，只有意识到并防范好自身的风险，才能监管好风险；要求监管者将风险识别、评估、处置的工作思维贯穿到各项工作中，切实提高防范和化解风险的能力，确保保险业长期可持续发展。确立风险监管理念应处理好两个关系：
    (1)风险监管与促进发展的关系。风险监管的目标在于促进保险业的长期稳定发展。因此，风险监管是促进发展的前提和保障。但同时也必须注意到，安全与效率之间具有一定的替代性效应，如果无法把握好风险管控的度，“过”与“不及”皆可能损害保险业的长期发展。换言之，保险业的起伏波动和风险问题固然不利于其健康发展，但过于追求稳定的监管目标，也不利于激发保险业的发展活力，甚至可能阻碍保险业的发展。因而，风险监管的目标不在于实现保险业风险的最小化，而是在一定的风险可接受水平下，促进保险业的长期稳定发展。上述风险可接受水平的确定，要在考虑风险的性质、类别及监管措施有效性的同时，寻求安全稳定与效率之间的融合与均衡。
    (2)监管成本与收益的关系。监管成本可以分为两类：一类是显性的成本，即人力、物力方面投入的成本。另一类则是隐性的成本，即由于监管资源有限，在集中于某类风险的预防和处置时，可能导致其他监管目标无法实现，或者由于监管政策、措施具有一定的负面效应，而对其他监管子目标的实现造成影响。因此，监管部门在作出监管决策时，必须考虑成本与收益的博弈。过度的监管不但消耗监管资源，而且可能会阻碍竞争，抑制市场的活力与生机，最终以牺牲效率为代价。由于资源有限，监管应抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，提高监管效率。
    在我国当前监管力量薄弱与监管任务繁重形成突出矛盾的情况下，秉持成本收益观念，实施适度、审慎、突出重点和差别监管十分重要。对较高的监管对象风险，监管者必须采取强有力的措施，以使保险监管风险降至可接受水平；反之，对较低的监管对象风险，监管者则可以采取关注、责令整改等监管措施，以节约监管资源，并避免对企业自主经营权造成过多的干预。监管部门应区分风险的层级、性质，实行重点和差别监管，避免“眉毛胡子一把抓”的局面。
    2.加强技术创新，提高防范化解风险的能力。风险监管技术是各种识别、监测、评估、报告、预防和处置风险的程序和方法。风险监管技术是否先进，关乎监管效率和保险市场的运行效率。随着经济社会和保险业的发展，风险的性质和类型不断演变，风险监管技术必须不断创新，才能适应行业持续健康稳定发展的需要。一是要建立并不断更新风险计量和测量的方法、标准，能够随着市场的变化掌握保险行业及微观经营主体所面临的风险特征，在确保数据真实性、可比性的基础上比较、评估各种风险，为风险分析和管理奠定基础。二是要完善信息技术手段。风险监管要求实时对大量的信息进行采集和分析，只有依赖先进技术手段的支持，才能满足系统监测和衡量风险的需要。三是建立风险评估框架和方法，对监管对象的风险进行分类，设定各类风险的评估方法，在此基础上构建对监管对象风险的评估模型，并形成定期评估机制。当前，针对保险业发展中存在的问题，可着重在产品定价风险、准备金充足性评估、资产风险评估、内部控制风险评估等方面取得突破。四是完善风险处置机制，健全保险保障制度，确保与风险因素相关的预料中、预料外和极限损失（指暴露于某种风险之中可能发生的最坏情况的损失）都能得到妥善的处置，避免市场动荡，维护被保险人的合法权益。五是建立监管对象风险状况和处置信息披露机制，确保相关信息的透明性，通过社会监督强化风险监管，增强社会公众对保险体系的信心。六是建立完善的检查体制，进一步改进非现场检查和现场检查的方式内容。其中，现场检查要转变为以风险性为主，合规性和真实性为辅，以更及时高效掌握市场风险信息，发现问题并予以处置。非现场检查中，可适当地引入压力测试、风险价值和情景分析等风险研究工具，提高风险度量的能力和水平。
    四、加强监管组织体系和队伍建设，提供风险监管组织保证
    1.建立与风险监管相适应的监管组织体系。风险监管要得到有效运行，必须建立相适应的组织架构，能够自上而下地明确风险监管政策，落实承担和控制风险的责任，并通过检查监控，确保风险监管政策和程序得到贯彻和执行。建议成立风险监管专门委员会，负责研究适应需要的风险监管技术并推广，定期讨论保险业整体风险状况和突出风险的防范措施，整体推进风险监管工作。
    2.培养适应风险监管需要的人才队伍。为提高监管干部水平，建议培训工作作为一项长期工作来抓，将风险监管内容纳入监管人员专项培训计划，定期开展监管技术创新项目训练，并通过现场检查和非现场检查的实践训练，提高监管人员风险监管的技术和水平。