曹晨：中国农村社会保障制度的选择(4月13日)

    一、引言
    我国是一个农业大国，农村人口近9亿，约占全国人口的70％和全球农村人口的30％以上。据统计，2004年我国政府对全社会抚恤和社会福利救济支出为5.6亿元，对社会保障补助支出为15.2亿元，总计20.8亿；其中对于农村的救济费用支出仅有0.85亿元。毋庸置疑，对于农村社会保障制度的改革成为我国社会保障体系改革的核心以及重点。
    “三农”问题是制约我国经济进一步均衡发展的瓶颈，而且“城乡二元性”又是我国经济结构的一个典型特点。2006年3月5日，温家宝总理在全国政府工作报告中指出：2006年政府的一项基本任务是——扎实推进社会主义新农村建设。由此表明政府不但要加大对“三农”的财政支持力度，更要推进农村体制改革和制度创新，加强农村基础设施建设，为构建和谐社会创造条件。其中，农村社会保障制度是农村综合体制的一个方面，建立具有中国特色的农村社会保障制度既是促进农村经济的发展与进步的核心，更是稳定社会的必然要求。所以在对农村社会保障制度改革与创新时，要充分考虑到城乡社会保障制度的衔接与区别统筹；农村社会保险、政府政策性保险以及商业保险的配合与互补，只有这样才能真正建立符合我国国情的农村社会保障制度。
    二、我国农村社会保障制度的发展变迁和现状分析
    （一）我国农村社会保障制度的发展和变迁
    我国农村社会保障制度作为一种特殊的制度安排，其改革与变迁也必然要经历一个由非成熟到成熟的过程。一方面，在全球经济一体化的整体环境下，工业化和城市化的大规模发展带动了社会经济的繁荣，使社会拥有了更多的财富，从而增加了农村社会保障资金投入；另一方面，自1978年农村实行家庭联产承包责任制以来，生产方式的转变使农村传统的经济模式瓦解，传统的家庭保障方式难以适应社会化大生产和改革开放的需要。
    我国农村社会保障制度的发展与变迁是依附于农村经济发展的历史情况和经济运营环境的，并且严格服从于农村社会经济发展的需要。具体的讲，我国农村社会保障制度的发展与变迁大致经过以下三个阶段：
    1．第一阶段：1949年新中国成立 ～“文化大革命时期”
    此阶段是中国农村社会保障制度逐步形成的阶段。在这一时期，我国的农村社会保障基本上依靠集体的力量，并且是与当时人民公社体制相统一的。主要建立了劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济、残废军人福利和农村五保户供养制度。其中社会救济主要包括自然灾害救济和生活困难救济；建立了农村合作医疗制度；针对特殊对象的农村优抚以及养老院供养制度。
    2．第二阶段：1978年党的十一届三中全会～1994年左右
    1978年，我国农村实行了人民公社集体经济到联产承包责任制的转型。在这一时期，我国不仅对传统的社会保障救灾救济、优抚安置等工作进行了改革与发展，而且扩大了农村社会保障的覆盖面，开展了农村社会养老保险。
    3．第三阶段：1994年第十次全国民政会～至今
    1994年国务院召开第十次全国民政会提出，到本世纪末，“在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”。但是，迄今为止我国仍没有一套独立的、完善的农村社会保障制度。
    （二）我国农村社会保障制度的问题及现状
    长期以来，我国建立的社会保障体系主要是以城区为中心，农民的社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。目前，我国农村社会保障主要存在以下问题：
    1．农村社会保障覆盖面小，保障水平低。
    据统计，我国目前农村的社会保障覆盖率仅为3％。在养老方面，由于农民收入的低水平，使得养老保险投保率低，即使现在已有近千万农民投保，但是保障效果较差，仍有1/3的“五保户”得不到供养；在医疗方面，我国仍没有农民自身的医疗保障。
    2．农村居民的自我保障意识差。
    在长时间的计划经济体制下，农民们早已习惯了依靠国家、依靠组织，认为一切保障都应该由国家和政府集体安排，严重缺乏自我保障的意识。
    3．农村社会保障管理体系不合理。
    迄今为止，我国仍没有一个专门的管理机构对农村社会保障工作进行统一筹划与管理。目前，我国的农村社会保障管理工作呈现出分割管理或地域化分管的状态。从管理机构上看，农村居民的优抚安置和救灾救济归民政部门管理；农民的养老保险归劳动和社会保障部门管理；医疗保障又归卫生部和劳动者所在的单位或乡村共同管理；除此之外，还有一些地区建立了该地区关于社会保障和社会福利特殊的规章制度等等，因此就形成了农村社会保障工作“多头”管理的混乱格局。由于各个管理部门之间的利益关系以及所处的地位不同，往往会在具体的管理工作中产生诸多的矛盾与分歧，最终导致责任以及分工的不明确，使得有些项目无人问津，有些项目又争相管理。
    三、健全农村社会保障制度的实施策略
    （一）我国农村社会保障制度的内容和基本构架
    我国是一个发展中国家，具有典型的二元经济特征。因此，在城市和农村建立社会保障制度时，社会保障的种类、数量、管理体制以及保障模式都应存在明显的区别。如果采用统一的保障经营模式，不但会导致社会利益群体的不公平、资源配置无效率，而且会抑制农村经济的发展、阻碍城乡经济的快速融合，最终诱发社会的不稳定。目前，我国的社会保障体系包括社会保险制度、社会福利制度、优抚安置、社会救济以及住房保障等。但是对于我国农村社会保障制度的建立不能直接照搬以上模式，在内容的选择以及框架的构造上应该考虑以下几点制约因素：
    1．农村社会和经济发展的低水平
    近年来，我国农村大多数农户的生活状态十分贫穷，他们的收入水平仍处于“基本维持生活”的阶段，用于积累和投资的资金非常少。据统计2004年，全国城市居民年人均收入9421.6元,而农村居民年人均收入仅为2936.4元,其中陕西、甘肃、青海、贵州、云南和西藏六省均低于2000元。由此可见，城市和农村年人均收入水平相差悬殊——近3.2倍。那么，如果在农村推行以社会保险为主体的单一社会保障模式，公平和效率的目的是难以实现的。
    2．农村居民年人均收入水平地区差距性显著
    总体来说，2004年全国农村人均收入水平显现出西、中、东由低到高三个等级水平。据统计，至2002年底，我国低收入人口中西部地区占50.6％，中部地区占31.4％，东部地区占18％；西部农村贫困发生率在5％～10％之间，部分省区达10％以上，中部十三省区贫困发生率在1％～5％之间，而东部八省市贫困发生率已降至1％以下。可见，在这种区域经济发展严重不平衡的现状下，我国要建立统一的农村社会保障制度仍存在着诸多困难。
    3．农村集体经济规模的缩减
    自1978年党的十一届三中全会以后，我国农村经济体制实现了由人民公社集体制向家庭联产承包制的转轨。这也就意味着传统的集体经济体系受到冲击，农户们成为独立的经济实体，而在原有集体经济制度基础上建立的农村社会保障制度不得不陷入以单一家庭保障为主体的境地，所以要建立新的保障制度就是要彻底打破这种已经弱化的集体经济制度，使农民们从观念上完全消除对集体的依赖性。
    除了以上几点经济因素之外，还应考虑政治、人口、文化以及心理因素等。基于以上分析，在我国建立新的农村社会保障制度应从低到高包括以下三个方面的内容：社会救济、社会保险以及社会福利。具体的说，社会救济包括农村农业生产救济、农民最低生活保障救济以及基础教育救济；社会保险包括养老保险、医疗保险和失业保险；社会福利包括儿童、妇女以及老人福利等。
    （二）农村社会保障制度的实施策略
    要建立健全的、符合我国基本国情的农村社会保障制度，首先要清楚把握现阶段我国经济发展的特点，结合不同地区农村经济的现状，做到从广泛覆盖到逐步完善的过渡。
    1．根据农村经济区域化的特点，梯度推行各项保障措施。
    由于我国西、中、东部地区农村区域经济发展不均衡，在进行农村社会保障制度选择的时应该遵循“因地制宜”的原则，进行不同程度的梯度推行。在经济发达的东部地区开展以社会保险为主、部分地区开展社会福利的农村社会保障制度；对于经济发展相对落后的中部地区开展部分社会保险与社会救济相结合的保障模式；而在经济发展水平落后的西部地区则应重点落实社会救济的各项内容以及措施。
    2．农村社会保险、政府政策保障和商业保险的协调与结合
    在理论上，农村社会保险与农村商业保险是相互联系而又存在区别的两种保险，农村社会保险指政府通过立法的形式，以农业劳动者为保障对象，以农业劳动者的年老、疾病、伤残、死亡等特殊事件为保障内容，以政府强制实施为特点的一种农村社会保障制度，属于社会保障范畴，具有低层次性、政策性、非赢利性等鲜明特点。两者的联系与共性主要表现在：它们都是管理农村风险的有效手段，最大诚信原则、理赔原则、近因原则、可保利益原则是两者通用的原则；此外，在保险展业、风险选择、保费的厘定、风险选择、防灾防损、保险理赔、实现保险资金保值与增值等方面的技术是相似的，甚至是相通的。
    上述农村社会保险与农村商业保险的区别与联系决定两者存在着优势上的互补，能够在各自的发展过程中相互协调、相互促进。但是，在目前中国农村社会保障制度尚处于非正式框架中的前提条件下，农村社会保险与农村商业保险之间矛盾重重：农村社会保险发展迅速的地区，政府负担过重，农村商业保险难以在当地深入开展，并且保险公司和政府部门利益冲突较大，因此，怎样解决以上矛盾能否成为建立健全农村社会保障制度的关键。
    综上，提出我国农村社会保障制度的改革思路——明确政府责任限度，注重引导与监督；实现农村社会保险与农村商业保险相互整合。首先，政府应该把农村社会保险的主体经营地位让位于商业保险公司，仅作为商业保险经营的
    “第三方”——引导监管者，这样一方面可以减少政府的财政负担，另一方面可以通过缩减社会保障部门公务人员从业规模，优化政府管理机构，同时也为商业保险公司深入农村市场创造了条件；其次，在制定农村社会保险保障水平时，应该以科学的精算手段按各地区经济发展水平制定，杜绝全国“一刀切”的做法；最后，由于我国目前现行的农村商业保险模式并不适应中国特色的农村社会保障制度，所以商业保险公司要着力突出保险风险普遍性、广泛性以及自愿投保的特点，进一步改革农村市场保险险种结构，在产品上不断创新，，积极开发适应农村不同人群不同需求的险种。