朱晓云：如何破解农业保险难题(12月22日)

    ——关于重庆大旱保险缺位的几点思考
    今年入夏以来，重庆市遭遇50年一遇局部地区100年一遇的特大干旱，给农业生产带来极其严重的损失。
    重庆市防汛抗旱指挥部9月6日发布消息称，截至当日下午4时，全市因旱造成农业经济直接损失达59.5亿元。重庆全市40个区县(自治县、市)农作物受旱面积达1916万亩；有793万人、731万头大牲畜出现临时饮水困难。
    干旱肆虐，而本应在此次特大旱灾中发挥重要作用的农业保险却鲜见作为。据媒体报道，除人保财险重庆市分公司在旱灾初期因承保的林木发生火灾支付了15.6万元赔款外，农业保险在关键时刻近乎缺位。重庆出现了“重庆旱、保险憾”的尴尬状况。
    困境：支持政策的缺失及农业保险的高风险导致保险业处于“有心无力”的尴尬境地
    保险服务农业发展缺乏法律保障、政策支持
    从制约重庆乃至全国农业保险发展的因素来看，缺乏农业保险相关法律法规、缺乏更多的财政税收政策支持是重要因素。
    目前许多国家都通过出台财税政策支持农业保险发展，间接实施对当地农业的政策扶持与利益保护，包括保费补贴、税收优惠、经营费用补贴等多项扶持措施。而我国全国及省市层面都没有农业保险方面专门的法律法规，政府支持农业保险发展的财税政策也不多。虽然中共重庆市委二届七次全会提出了在“十一五”期间，以收支两条线、先征后返方式对“三农”金融业务（包括贷款、保险和担保业务）增量的营业税按50%返还相关金融机构，但由于返回金额较小，且尚在运作之中，直接的效应还未有力体现。
    农业保险高风险、高赔付状况让保险公司望而却步
    从本次重庆旱灾来看，农业遭受的经济损失达59亿元，但今年1-7月重庆市全部13家财产保险公司保费收入总和不到17亿元。任何一家保险公司都无法承担和消化如此之大的损失。在正常年景的2005年，重庆保险业积极拓展农业保险业务、强化内部管理、努力降低经营成本的情况下，保险业对农村种养两业的赔付就达到了688万元，赔付率达到了82%，保险业处在亏损的境地。
    重庆大旱农险缺位是我国农业保险举步维艰，面对自然灾害力不从心的一个缩影。究其原因，农业保险本身存在风险大、赔付高、业务分散导致经营费用高等特点，特别是类似本次重庆特大旱灾的气象灾害风险在时间和空间上具有高度关联性，损失巨大而集中，在无政策支持的情况下，高风险、高赔付、高费用必然导致保险公司的高亏损。保险公司作为自主经营、自负盈亏的经济主体，不愿、更不敢大范围开办农业保险。保险公司经营农业保险时往往陷入双重困境：按照市场价格制定保险费率，农民购买力有限，买不起；按农民可以接受的标准制定保险费率，保险公司则不愿保，赔不起。特别是重庆市农村地域分布广、交通不便，保险公司展业成本高，承保理赔十分困难，往往是既费力又赔本，保险公司经营农业保险的积极性不高。
    今年前7个月，仅人保财险重庆市分公司和中华联合财产保险重庆分公司开办农业保险。人保财险重庆市分公司开办林木火灾保险、生猪保险和奶牛保险，中华联合重庆分公司承保了全市65万亩烟叶种植保险。而水稻和玉米作为重庆夏秋季支柱性的粮食农作物，且在此次旱灾中损失最重的农作物，都未投保农业保险。不仅主要农作物没有保险，即使投保的农作物，旱灾损失也不在保险责任范围内。
    因此，重庆大旱中保险缺位表面上看起来是农民没有投保、保险公司没有承保，但是问题的根源还是相关支持政策的缺位导致农业保险的发展缺乏基础，如不有效解决农业保险急需的政策支持问题，农业保险面临着的“旱情”将一直持续并加重。
    破题：困境中求作为
    权威气象专家介绍，今年重庆的极端高温干旱天气并不是孤立的，是全球气候变暖的大背景下极端气候事件增多增强的个例之一，类似灾害天气可能还会进一步增多，农业生产将会面临更大的自然灾害。而农业作为关系国家发展的关键产业，政府有责任运用各种手段确保农业经济稳定运行。保险作为应对灾害事故风险，保障人民生命财产安全和经济稳定运行的重要手段，理应在帮助农业应对自然灾害发挥关键性作用。
    《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”，明确了政府部门在建立农业保险体系过程中的地位和作用，对急需研究制定哪些支持政策作出了规定。解决问题的出路在于，一方面政府重视，按照《若干意见》精神及时制定和出台适应我国农业生产、气象条件、保险基础的支持政策；一方面保险公司要在困境中主动作为，因地制宜地开发农业保险产品，加强保险服务，农业保险才能尽快走出困境，重庆大旱保险缺位的局面才可能得到缓解。
    法律保障——加快农业保险立法工作
    从全国层面，需尽快出台《农业保险法》，各省市出台配套的地方性法规，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式等问题都要通过立法加以明确。如果国家立法条件尚不成熟，可在重庆进行农业保险试点，并先行制定地方性法规，为农业保险创造所需的法律环境。
    政府推动——高度重视并积极支持农业保险发展
    政府及相关部门从全面落实科学发展观，构建和谐社会的大局出发，将推动农业保险发展列入重要议事日程，从法制建设、政策支持、规划制定和社会动员等方面予以积极推动。尤其是对于高风险的农业保险，在加大财政政策支持力度的基础上，积极引导商业保险公司参与，推行政府与产业化龙头企业、保险公司和广大农民三位一体的农业保险，利益与风险共担，逐步滚动发展。
    财政税收支持——国家和省级政府给予更多的财政支持和税收上的优惠政策
    很多国家对农业保险都实行补贴制度，一般补贴率都在40%以上，美国、日本等发达国家补贴高达70%以上。重庆发展得比较好的被征地农民养老保险、城口外出务工人员意外伤害保险等业务，都获得了地方政府的财政支持。为此，国家和省市层面要加大对农业保险的财政支持力度，对投保农民和保险公司分别给予财政补贴。同时，尽快明确对农业保险业务的税收减免政策。国家可对农业保险业务在免去营业税的同时，减免所得税，鼓励保险公司开拓农业保险业务。对保险公司经营保险业务所产生的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返政策。
    政府还要允许开办农业保险的保险公司仅在一定限额内独立承担保险事故损失，而遭遇巨灾损失时由政府对开办农业保险的保险公司提供财政或税收补偿, 确保其经营稳定性。
    意识到位——强化全社会的农业保险意识
    通过政府动员、媒体和保险公司积极宣传等多种途径，使农业保险在全社会得到与农业重要性相匹备的高度关注。尤其是要运用广大农民喜闻乐见的方式，入村入户宣传保险，提高农民对农业保险重要性的认识。
    保险作为——强化产品开发、拓展和宣传工作
    保险公司则需结合灾情，加强调研分析，提取经验数据，利用精算技术，加强产品创新，针对农业生产需求特别是结合灾害情况开发出适销对路的农险产品，扩大保障范围，让旱灾等巨灾逐步纳入可保范围，拓宽销售渠道，强化宣传和服务，拓展农业保险业务。
    同时，保险业要尽快集合多方力量分散巨灾风险，建立有效的农业再保险制度。在政府社会各方的支持下建立农业巨灾保障基金，由保险公司进行对农业巨灾保障基金的运作，主要用于对保险公司、对巨灾损失赔付后的补偿，确保保险公司不因巨额赔付而严重亏损或破产。