我国应建立有中国特色的政策性农业保险模式—从国外农业保险制度模式分析(2006年2月15日)

    [摘要]从不同角度看，世界各国农业保险发展的制度模式有多种类型，但分析其具体发展模式，并结合我国农业保险发展历程，可得出一个相同的结论：农业保险不能实行商业化运作。2004年以来，我国新一轮的农业保险试点工作已取得初步成效，为建立具有中国特色的政策性农业保险模式进行了有益探索。但总体看来，建立和完善我国农业保险体系是一个长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就。因此，既要立足当前，还要兼顾长远，总体上应遵循先行试点、循序渐进、分步实施、稳步推进的原则。 
    一、国外农业保险的制度模式
    从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看，通常可将其制度模式归纳为以下五种形式：
    (一)美国、加拿大模式——政府主导模式。政府主导模式的主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主。这种经营是政策性的，但是农民均自愿投保，农民对投保的农作物仅支付纯保费的一部分，其余部分由政府补贴。政府认捐农作物保险公司相当数额的资本股份(例如，美国政府认捐其联邦农作物保险公司的资本股份是5亿美元)，并支付一切经营管理费用，对其资本、存款、收人和财产免征一切赋税。除政府的农作物保险公司外，其他私营、联合股份保险公司、保险互助会也都可以在政府政策性农业保险的框架下经营农作物一切险。在美国，政府鼓励私营、联合股份保险公司参与农作物保险计划，承保或代理农作物一切保险和再保险，对他们承担的这部分业务，政府也同样补贴保险费和经营管理费。1980年后，除美国、加拿大外，瑞典、智利、墨西哥等国也基本采用这种模式。但瑞典自1986年后，对农作物一切险，改自愿投保为依法强制投保。
    (二)日本模式——政府支持下的相互社模式。采用政府支持下相互社模式的主要是日本。这种模式的特点：一是政策性强，国家通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物(水稻、早稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪)实行法定保险，其他作物(经济型作物)和宠物实行自愿投保。二是直接经营农业保险的不是政府机构，也不是商业保险公司，而是不以赢利为目的的保险相互社——市、镇、村农业共济组合与都、道、府、县农业共济组合联合会，后者主要是接受前者的再保险业务。三是中央政府在农业保险计划中的主要责任有三个方面：其一是通过农林省对农业保险进行监督和指导；其二是通过官方(中央政府农业再保险特别计划处)和非官方(国家保险协会)等机构，为农业共济组合联合会提供再保险；其三是通过大藏省一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。这两项补贴比较大，据统计，1947年—1977年30年间累计补贴额约占总保费收入的59%。
    (三)前苏联模式——政府垄断模式。虽然政府垄断模式是一种在前苏联解体之后近乎消失的模式，但并非没有现实意义。前苏联从1933年就开始发展农作物一切保险，在将近60年的实践中，他们创造出了一种比较独特的农业保险制度模式。这种模式的特点是以统一的国家农业保险机构(在前苏联是国家保险总局)对全国农业保险实行垄断经营。对无论国有、集体农业企业、个体农民的主要财产——农作物、饲养动物、建筑物、设备机械、运输工具、产品、原料等，统统实行强制保险。但也开办自愿保险项目，以弥补强制保险承保面的不足。这种农业保险是政策性的，不赢利，政府为农业保险经营的高风险提供一笔基金，并补贴大部分经营管理费用。考虑到经营中的高风险，他们把农业保险和农村保险的其他业务放在一起核算，以便险种间的盈亏互补。保费收入全部免税也不上缴财政，支付赔款和防灾费用及少部分管理费后全部留存作为准备金积累，以应付巨灾赔款。
    (四)西欧模式——民办公助模式。民办公助模式是一些欧盟国家如德国、法国、西班牙、荷兰等国家采用的模式，大洋洲的澳大利亚也采用这种模式。其主要特点是，没有全国统一的农业保险制度和体系，政府一般不经营农业保险(无论是一切险还是特定灾害保险)。农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，但他们一般只经营雹灾、火灾和其他特定灾害保险。投保都是自愿的，农民自己支付保费，有的国家也支持私营公司举办农作物保险，同时为了减轻参加农作物保险农民的保费负担，也给予一定的保费补贴。目前，欧洲正在考虑改变这种制度模式，建立类似美国、加拿大模式的农业保险制度。
    (五)亚洲发展中国家模式——国家重点选择性扶植模式。国家重点选择性扶植模式以亚洲一些发展中国家，如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、孟加拉国等国为代表，也包括中、南美洲一些发展中国家，如巴拿马、巴西等国。这些国家发展农业保险的特点大致如下：一是大多数国家的农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供；二是由于多是试验，主要承保农作物，而且农作物也只选择本国的主要粮食作物水稻和小麦(泰国和印度也有棉花)，而很少承保畜禽等饲养动物，其目的就是确保粮、棉生产的稳定；三是参加农业保险都是强制性的(孟加拉除外)，并且这种强制一般与农业生产的贷款相联系，只是建立这种联系的方式有区别。有的国家(如斯里兰卡)规定，凡种植被保险的粮食作物都要依法投保；泰国、菲律宾、印度只对那些种植被保险农作物并申请到这种农作物生产贷款的农户实行依法强制保险。
    二、我国农业保险的发展历程
    (一)我国各家保险公司农业保险发展历程。我国近代农业保险已有70多年的发展历史。历经上世纪20年代的小范围内试办、50年代农业保险的兴起和停办、肋年代前期的恢复和试办、1982年到1986年的恢复试办阶段，政府干预力量较为得力，农业保险由中国人民保险公司代表政府垄断经营。
    80年代后期至今的多元化发展与逐步萎缩，使中国人民保险公司经营农业保险的方式渐露缺陷。农业保险与其他商业保险统一核算，盈亏互补，不利于调动保险公司经营农业保险的积极性，也不利于政府考核保险公司的绩效。因此，保险公司倾向于减少农业保险的供给，而加大盈利性险种的经营。对政府而言，农业保险的亏损补贴需要划清范围，加之中国人民保险公司重组改制，强调以经济效益为中心的经营方针。1987年6月政府决定在中国人民保险公司内部特设农村保险业务部，专门从事农业保险的经营，并从1988年开始以省为范围，实行农业保险单独核算。1986年，新疆生产建设兵团组建了农牧业保险公司。新疆建设兵团保险公司开办的农业保险属于行业性保险。它的业务对象主要是新疆农垦系统的农场，以工补农，属强制保险，国家财政也给予巨大支持。但随着该公司的更名改制农业保险实行商业运作，业务也呈下滑的趋势。1991年和1996年，党中央、国务院分别做出“在各级政府支持下，建立多层次、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立农村灾害补偿制度”和“发展农村合作保险”，“逐步建立各类农业保险机构”，“为避免农业保险机构因承保种养业保险造成亏损，国家将在政策上给予适当的扶持”的决定。中国人民保险公司为减轻农业保险的亏损，开始转变经营方式，开展委托地方政府代办、与地方及其它经济组织合办发展合作农业保险等多种经营模式的试点工作。这些试点模式，对我国农业保险的运作进行了有益的探索。但因为缺少适用的法律、法规和资金支持等多种原因，大部分经营模式的试验都停止了。
    我国农业保险自1982年开始恢复，到高峰期的1992年，农业险保费收入达8.2亿元，但赔付率高达116%，完全是亏本经营。从1996年起，农业保险规模逐年萎缩，2001年农业保险规模跌到20多年来的最低谷，农险保费收入仅3亿元，占保险业总保费的0.14%，农业保险密度仅为0.38元，农业保险深度仅为0.02%，是近20年来下滑幅度最大的一年。全国2.3亿农户，户均保费不足2元。由于农业保险的高风险、高赔付，农民的有效需求不能足够支持一个完全商业化的农业保险市场。中资商业保险公司由于担心亏损，而不愿涉足农业保险的多数险种，农业保险业务量呈逐年负增长，农业保险市场“失灵”。因此，我国用了23年的时间，得出了与国际农业保险同行相同的结论：农业保险不能实行商业化运作。
    (二)黑龙江垦区相互保险发展历程。黑龙江垦区农业保险先后经历了种植业风雹基金、农业风险互助和农业互助保险试验三个阶段。黑龙江垦区开展相互性质的农业风险互助十余年，对农业经济的平稳健康发展起到一定的保障作用。一是平抑了自然风险，广大投保农户灾后能及时得到补偿，迅速恢复再生产能力，保护和发展了生产力，维护了社会稳定。二是加快了垦区农业防灾减灾体系建设，增雨防雹的防控区域覆盖了70%的农牧场，累计减损增效12亿元。三是巩固了以家庭农场为基础的统分结合双层经营体制，风险互助体系集百家钱救一户灾，把临时救灾补贴的行政行为变成保险补偿的经济契约行为，解除了职工后顾之忧。四是促进了农业经济结构调整，先后开办了奶肉牛风险互助和经济作物风险互助，保护了农户的积极性，农业保险成为有效的政策调节工具和引导结构调整的重要手段。实践证明，阳光农业相互保险公司相互性质的农业保险模式是成功的，它具有经营机制灵活，成本低，有效规避道德风险和逆选择，最大限度地发挥国家财政的支持作用。
    三、我国农业保险发展迭宕起伏的根源
    (一)农业保险的法律制度缺失。各国农业保险发展的历程表明，农业保险法律是农业保险发展的制度保证。我国从1980年恢复办理国内保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但至今仍没有专门的农业保险法律或相关的农业保险实施条例。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。
    (二)政府主导和推动职能缺失。农业保险具有的政策性，客观上要求政府参与并在农业保险中起主导作用。从国外农业保险发展实践看，政府在开展农业保险中应有的职能和作用，通常是以法律的形式加以明确。但我国由于农业保险法律的空白，政府应在农业保险发展中发挥什么样的作用以及如何发挥作用等都没有明确，这增加了政府支持农业保险的随意性，影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。
    (三)农业保险经营主体缺失。在农业保险发达国家，无论采取何种模式开展农业保险，其经营组织形式多种多样，最主要的有政策性农业保险公司、专业性农业保险公司、相互保险公司、商业性保险公司以及由农民自己组成的保险合作组织。但在我国20多年的农业保险实践中，主要由商业性保险公司来经营农业保险业务。而农业保险政策性、专业性极强，加上我国地域辽阔，各地地理状况、气候条件复杂多变，客观上需要多种组织形式来对农业保险进行尝试，最终确定适合我国国情的农业保险经营主体。
    (四)农业风险分散机制缺失。农业风险在时间和空间上具有高度相关性，这使得保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险，保险公司承保的标的越多，风险越集中，保险人的经营风险越大。因此各国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。但我国还未建立农业保险再保险制度，也没有相应的再保险机构。一旦遇到巨额风险或巨灾风险事故发生，保险人只能自己承担全部承保责任，从而影响保险公司承保能力的扩大和经营稳定性，甚至造成经营农业保险的保险公司破产。
    (五)农业保护制度缺失。农业具有弱质性，面临着很高的自然风险、市场风险，各国政府都采取农业保护政策来保护本国农业、增强其国际竞争力。我国自上世纪90年代以来对农业的保护程度不断提高。但一直以来，实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的保护制度，发生农业自然灾害时由中央、地方财政直接拨款救济灾民，忽视了农业保险。这种不包括农业保险在内的农业保护制度具有短期性和随意性，影响了国家农业保护政策的稳定性和有效性。更重要的是，长期以来实行的直接拨款救济灾民的政策导向，影响了农民风险意识和保险意识的提高，直接抑制了农民参加保险的积极性。
    (六)农业保险发展的金融环境缺失。目前，我国农村虽然已建立了较为完善的农村金融机构体系，但是在实际运作上，这些金融机构并未完全发挥其应有的支持农业和农村经济发展、增加农民收入的作用，影响了农业和农村经济的发展，并构成了农民增加收入的瓶颈约束，农民收入增长缓慢且不稳定，造成农业、农民保险购买能力严重不足，极大限制了农业保险的发展水平和速度。
    四、发展我国农业保险应遵循的基本原则
    (一)国家和地方政府给予必要的财政支持。农业保险是政策性保险，很多国家对农业保险都实行补贴制度，一般补贴率都在40%以上，美国、日本等发达国家补贴高达70%以上。因此，建议国家和省政府对农业保险试点给予财政上的特殊支持，使农业保险试点工作顺利开展。
    (二)国家和地方政府给予税收上的优惠政策。种养两业以外的农业保险公司的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返政策，返还税金部分全额计人保险公司大灾准备金，实行专户管理，专款专用，用于反哺农业，保护农民利益，提高农业保险公司偿付能力。
    (三)国家和地方政府在立法上给予支持。在国家立法条件尚不成熟的情况下，可在农业保险试点地区先行制定地方性法规，为农业保险创造所需的法律环境。
    (四)国家和地方政府在相关配套政策上给予支持。国家应建立巨灾准备金制度，以提高国家风险控制能力；农业保险公司起步晚、基础设施薄弱，国家和地方政府给予必要的基础设施建设投资；鉴于农业保险事关国计民生，国家和地方政府应给予信贷优惠，提供低息、无息、贴息贷款。国家应从粮食调入省份收缴一部分财政费用，作为农业保险基金，保证粮食主产区农业的稳步发展。
    (五)先行总结试点经验，而后逐步推广。应遵循“先试点、后推广，先起步、后完善”的秩序渐近原则，在已确定的农业生产条件好，农畜产品商品率高的试点地区，加大扶持力度，认真总结经验，确认试点成功后再逐步推广。以防止一哄而起，盲目扩展。