“双支柱”调控框架探析(龚珈玉；11月12日)

    党的十九大报告明确提出“健全货币政策和宏观审慎政策‘双支柱’调控框架”，“双支柱”调控框架将成为我国未来较长一段时期的最重要的宏观金融调控模式，“双支柱”相互配合、协同发力必将对我国经济新常态下实现高质量增长产生深远影响。
    “双支柱”调控框架的产生背景
    2008年金融危机后，国内外专家学者及政府官员迅速将目光聚焦在金融新环境下危机的蔓延与防治方面，开始积极探索如何加强宏观审慎管理。2009年G20匹兹堡峰会上正式引入了“宏观审慎重管理”概念。随后，在国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）等国际金融组织的共同推动下，国际主要经济体开始进一步探索加强与传统宏观调控政策和巴塞尔协议Ⅱ——微观审慎监管相区别的宏观审慎管理，逐步完善金融危机前单纯倚重以货币政策为核心的传统政策调控框架。金融危机后，美国完善了其原有的伞形监管模式，根据《多德—弗兰克法案》，为了尽量避免监管重叠和监管竞争，构建了以金融稳定监督委员会（FSOC）为主要依托，包含了联邦保险办公室（FIO）、金融研究办公室（OFR）和消费者金融保护局（CFP）在内的宏观审慎管理框架，有效加强了金融监管的协调、配合，从而减少监管真空和监管重叠问题。
    我国作为G20成员国之一，在危机重建监管框架过程中，不断加强完善宏观审慎政策框架，取得了明显成效。2016年10月人民币正式纳入国际货币基金组织（IMF）特别提款权（SDR）新货币篮子，表明国际社会对我国金融体制改革的整体认可。党的十九大报告明确提出了“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的要求。其中，“健全货币政策和宏观审慎政策双“支柱调”控框架”是中央层面的报告文件中首次提及，突出了宏观审慎政策的重要性，由此，“双支柱”调控政策框架正式提出。随后，在人民银行《2017年货币政策执行报告》中又进一步指出，“货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架初见成效”，表明“双支柱”调控政策框架在我国正式确立运行。
    “双支柱”调控框架对应经济高质量发展适逢其时
    关于高质量发展，目前还没有标准的学术定义。但考虑到我国的大国特征，考虑到经济增长与人均资源能源严重不足之间的矛盾，与环境保护、生态平衡之间的巨大压力，创新与改革作为经济发展的根本动力应为高质量发展的应有之意。保持政策定力，坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，不断提高经济活力、创新力和竞争力，加快推进供给侧结构性改革是实现我国经济高质量发展的根本途径。而健全货币政策、实施宏观审慎政策“双支柱”调控框架将为供给侧结构性改革和高质量发展营造中性适度的货币金融环境，可谓适逢其时。
    宏观方面，可通过丰富“双支柱”调控框架的内涵、创新和优化政策工具、加强货币政策与宏观审慎政策之间的协调配合，在总量适度、结构优化的基础上实现经济高质量增长。
    一是不断丰富“双支柱”调控框架的内涵。随着金融产品创新和技术革新越来越快，产品、市场、机构之间的相互渗透越来越紧密，其风险传播路径日益复杂、隐蔽，在加大系统性金融风险的同时，对宏观调控的内涵和外延带来巨大挑战。从货币政策与宏观审慎政策“双支柱”调控实践本身来看，“双支柱”调控框架的构建过程本身就是一个不断丰富其内涵的过程。2011年我国中央银行引入差别存款准备金动态调整机制，对信贷投放实施宏观审慎管理，旨在提高金融机构业务扩张的稳健性。2015年，将差别准备金动态调整与合意信贷投放管理机制合并升级为宏观审慎评估体系（MPA），从资产负债水平、流动性、资产质量和跨境业务风险管理等7个方面对金融机构进行引导和约束。从而使其更好地适应新常态下的高质量发展。2017年，随着金融与科技的深度融合，互联网、大数据和人工智能等在金融领域的应用日益广泛深入，2017年央行发布的《中国区域金融运行报告》提出“探索将规模较大、具有系统重要性特征的互联网金融业务纳入宏观审慎管理框架”，从而意味着宏观审慎“双支柱”政策管理框架将进一步涵盖互联网金融领域。此外，还将外汇资金流动性和跨境资本流动纳入宏观审慎评估体系（MPA），将银行表外理财业务纳入宏观审慎评估体系（MPA）广义信贷范围，至此，我国货币政策宏观审慎政策“双支柱”管理框架的内涵和外延不断丰富，为实现我国经济高质量增长创造有利的宏观金融环境。
    二是创新、优化“双支柱”政策工具。国际金融危机的深刻教训证明，央行仅凭借原有的货币政策工具难以有效防范和化解经济周期和金融周期中的系统性风险。目前，我国央行已创设了常备借贷便利（SLF）中期借贷便利（MLF）、公开市场短期流动性调节工具（SLO）、抵押补充贷款（PSL）和信贷资产质押再贷款等多种新型货币政策工具，有效增强了货币政策调控能力，推动了货币政策调控从数量型向价格型方式转变，为“双支柱”政策调控框架奠定了工具基础。而“双支柱”调控框架包括货币政策与宏观审慎政策两方面，未来很重要的内容便是在这两方面进行政策工具上的创新与优化。首先是创新货币政策工具，提高货币政策调控的前瞻性、灵活性和有效性。创造中性适度的货币金融环境，更好地服务于经济新常态下经济高质量发展的需求。建立健全利率市场定价机制，推进利率市场化，形成有效的市场收益率曲线。构建并完善利率走廊机制和人民币汇率形成机制。加强公开市场操作对短期利率走势的引导作用，进一步完善货币政策利率传导机制。在现有流动性管理工具基础上，根据金融环境和形势，进一步创设流动性管理工具，强化对影响经济高质量发展的薄弱环节的支持力度，丰富和完善中央银行抵押品管理。其次是健全宏观审慎政策管理工具。巴塞尔协议Ⅲ是国际银行业达成的监管共识，其从应对系统性风险的角度提出了银行核心资本充足率、最大杠杆率指标（控制银行表内外业务风险）、流动性覆盖率（LCR）等工具，并从跨行业维度确定了系统重要性金融机构的评估方法、强化系统重要性金融机构的损失吸收能力。但由于各国所处发展阶段不同，面临的风险隐患及风险承受能力不同，所使用的宏观审慎政策工具和执行标准也会有所差异。因此，我国在结合国内具体实际情况、借鉴国际经验的基础上，应进一步创新完善宏观审慎政策工具。目前，应加强对同业业务、理财业务和互联网金融业务（含移动金融业务）潜在风险的监测和防范工具的研究；加强对地方政府债务水平和偿债能力的评估预警工具的开发；加强对各类融资平台、“影子银行”等风险领域的监测；强化对各类交叉性强、容易导致风险跨市场传播的金融产品的风险管控。
    三是进一步加强“双支柱”政策之间的协调、配合，实现宏观经济真正高质量增长。如前所述，货币政策与宏观审慎政策的目标、工具并不完全一致，只有当二者配合得当，才能充分发挥其“双支柱”整体功效。一方面，宏观审慎政策可以有效降低金融系统的整体风险，为货币政策的有效传导创造有利条件；另一方面，货币政策将会影响金融资产价格和资产负债水平，进而影响金融系统的整体稳定性。实践中，货币政策更倾向于总量调控，从需求端促进总量平衡，保持价格稳定，进而畅通货币政策传导渠道；宏观审慎政策的优势则在于结构性（局部性）调控，针对局部领域失衡有针对性地进行调控。从国际范围看，“双支柱”调控框架的构建仍处于不断探索中，各国的具体情况不尽相同。因此，我们需要结合我国当前具体的经济金融环境，深入研究货币政策与宏观审慎政策之间的协调配合，从而更好地服务于高质量的经济发展。
    微观方面，通过“双支柱”政策调控框架，特别是宏观审慎政策，提高系统资金整体利用效率，有利于形成更有效率的市场竞争格局，倒逼企业提高产品和服务质量。一是进一步推动体制机制改革创新，实现经济增长从资源能源驱动和资金驱动向创新驱动转变。二是通过优化金融结构和金融资源配置，带动区域空间结构优化，提高资源的空间合理配置。三是通过建立健全风险防控机制，防范化解前期高速发展积累的风险隐患。（载《金融时报》2018年11月12日）