防范地方债务危机七策(李仪等；11月30日)

    近年来，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性的问题，恶化了社会信用环境，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，已成为制约地方经济社会持续、健康、和谐发展的障碍。正视地方政府债务现状，澄清债务家底，积极寻求有效的化解对策，是贯彻实施新时代发展战略，推动社会经济持续快速健康发展的当务之急。
    地方政府债务是一把“双刃剑”。从积极方面，地方通过大规模融资推动城市化建设，为应对金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。但从另一方面，无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会等都带来了不同程度的危害。
    地方政府债务形成的原因
    （一）投资拉动型的经济发展模式所致。长期以来，政府对地方的投资拉动是地方经济发展的主要动力。然而，目前不少地方财力紧张，有限的资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债。2009年，为了配合中央政府“4万亿”经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模高达18万亿元，近乎4倍于中国的全年财政收入。根据有关数据显示，地方政府支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设占比高达60％以上。这些债务资金投入，加快了地方公路、铁路、桥梁、机场、城市道路等基础设施建设、促进了各地经济社会发展。
    （二）财政体制因素造成地方政府举债。1994年分税分级的财政管理体制改革，虽然提高了中央的宏观调控能力，规范了税制，但是其本质是中央和省级政府的两级分税，只是明确了中央和省两级的税权、财权和事权关系，而对我国五级行政体系中省级以下的市、县、乡三级政府依然是按照改革以前的分成制，这就必然导致事权与财权的逆向分离，即事权不断下移而财权不断上移，进而造成中央财政强，省级财政有保障，基层财政捉襟见肘的局面，致使省级以下财政缺乏稳定税源，建设资金不足而寻求借债融资的突破就成了必然的选择。
    （三）政绩考核体制不完善。自改革开放以来，我国现实的绩效衡量常常都是以GDP为导向，官职升迁的激励机制就自然落实在GDP的政绩观上。各地方政府都使出浑身解数大干快上，依靠“造城运动”推高地价、房价，增加土地出让金收入，同时纷纷成立地方融资平台、金融办等机构大举借债投资于房地产、形象工程等GDP见效快的行业，诱发投资饥渴，透支地方财力，积累债务，积聚风险。
    （四）法制缺失、投融资不规范。当前，规范我国地方政府债务的具体法规没有出台，对地方政府债务进行管理的机构不明确。从现有的《预算法》角度看，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但市场经济的发展与现实法律的冲突，法律与中央法规的冲突，模糊了地方政府的视线，使地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，投融资平台遍及全国省市县。缺失法律规范与监管的地方政府举债融资陷入困境：一方面，地方经济与社会的发展需要政府举债融资，而法律又未赋予地方政府举债融资权；另一方面，地方政府又违背法律不断举债融资，且数目惊人，隐藏着巨大风险。从法律的角度看，地方政府事权不清，财政体制分权不明，举债权的行使缺少法律约束，是导致地方债务风险积聚的重要原因。需要通过深化改革和推进法治建设来着力解决。从解决问题的“差序”或“顺位”看，依法界定各类主体的举债权，并确保其行使能够受到应有的法律约束，是防控债务风险的更为直接的法律保障。
    （五）地方政府债务管理机制不健全。当前我国地方政府性债务管理严重滞后于地方政府债务发展的需要,成为地方政府债务面临的最大风险。一是债务管理机构分散,管理基础薄弱。目前各级地方政府均缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务。二是偿债制度不健全，偿债意识不强。目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。在偿债问题上，债务拖欠已经成为地方政府通常采用的手段，拖欠的债务也成为地方政府债务存量的重要组成部分。三是管理手段传统,法律法规有待完善。目前从中央到地方对于地方政府债务管理都采取了一系列的措施，但主要沿用的还是传统的行政手段，对地方政府债务进行全面管理的法律法规则较少，而且法规或办法几乎都是由地方政府制定并颁布。
    化解地方政府债务的对策
    （一）树立新的发展理念，转变经济增长方式。
    解决地方政府债务问题，要树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念，要改变现行的经济增长方式，一是要从依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，并且要依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，要依靠科技创新转变。二是从依靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，采取推进、引导、保障、控制和转型五项原则实施财政政策的微调。通过财政担保、贴息、税收优惠和直接资金支持的手段，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级，加快发展以旅游业和现代流通业为主体的第三产业，着力调优产业结构。大力实施品牌战略，进一步优化产品结构。集中力量办好各级园区，充分发挥工业园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造经济快速发展平台。三是必须做大做强实体经济，扩大税源，筑牢税基，保持一定的经济增长速度。当然，这种发展不仅仅是单纯追求经济规模和总量，而是有质量、有效率、可持续、没有泡沫因素的发展，只有实体经济稳定发展了，债务风险的基础得到了消除，地方政府债务危机就没有了发生的土壤和条件。
    （二）权责明确，合理确定地方政府的事权和财权。合理界定各级政府间事权、财权的前提是要按照受益范围和效率的原则进行科学界定：一是合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。在目前财力向上层层集中的情况下，凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求市、县财政配套。凡属于共同事务，应根据受益程度，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法。二是合理划分省以下各级政府收入。根据各级地方政府的财政支出责任划分范围以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。适当调减企业所得税和个人所得税的上划比例，调减财政困难县市、革命老区体制上解和专项上解基数，减免市、县财政借欠上级的体制性往来欠款，适当提高市、县增量返还比例，充分调动市、县超收增收的积极性和主动性。三是进一步规范省以下转移支付制度。省级财政要按照有关客观因素和开支标准，合理测算所属市、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对市、县财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省级财政要优化财政支出结构，采取压缩本级支出和专项拨款等方式，积极筹措资金，增加一般性转移支付逐步加以解决。四是根据乡镇财政经济状况，合理确定乡镇财政体制。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，可以实施比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、收支差额不大的乡镇，可以实施分税制基础上的收支包干型体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡的统收统支体制，财政收入直接上缴县国库，支出由县财政统一安排，以切实缓解乡镇财政困难。
    （三）树立正确的政绩观，改革干部任用考核制度。一是要从行政和组织程序上规范地方领导的政绩观，要积极引导地方官员改变“以GDP为导向”的政绩观，树立“以公共服务为中心”的政绩观。二是对地方政府领导干部的任用和政绩考核，要定位于保证地方国有资产的保值增值的基点上，考核要看当地的经济发展现状，要根据当地的行业结构、生态结构、资源分布情况及人才、物力、财力的综合分布情况、政府债务情况，预计当地的经济发展态势和地域综合实力，全面评估地方领导干部的绩效。以此逐步引导地方领导干部走出“只做表面文章”误区。三是建立政府性债务考核问责机制。把政府性债务作为政绩考核的一项重要指标，并将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计，将债务管理列入财政工作考核。要强化对各级人民政府任期内债务的举借、使用和管理情况的考核、审计和责任追究，纠正不正确的政绩观。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。在干部的管理使用方面，要把责任追究制度落到实处，以增强地方干部的责任心和使命感。
    （四）按法办事，地方政府举债实行法治化。一是修改完善《预算法》等相关财政法律规范，明确地方公债发行的有关法律和制度，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境。通过立法来建立一个有效的地方政府债务监控系统，为中央政府监督地方政府债务状况提供合法依据，避免财政风险甚至危机的发生。二是以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金，减小财政风险的压力。同时，健全地方金融机构的监管体系，强化监控和监管力度。三是合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。地方政府举债的规模要依照法律程序和要求，与还债能力及可用财力相适应，举债规模合理、切实可行，防止将来大规模还贷对财政带来的冲击。要加强政府债务归口管理，缓解潜在的债务风险。要结合各级政府的财力，通过年度预算等途径建立财政偿债专用资金，用于地方政府债务清偿。
    （五）建立地方政府债务管理机构。加强地方债务管理。一是规范债务管理机构。目前，地方政府债务多头管理、各自为政、责权不明，政府难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，不利于对债务实施系统有效的管理。因此，必须设立权责明确的地方政府债务管理机构，对债务进行动态管理,及时把握本级地方政府债务规模、结构、形成原因和变化趋势。二是强化监管。要建立严格的债务资金投资决策机制,明确项目负责人的管理任务和偿债责任，并强化债务资金使用的监督，规范地方政府投资规模和范围。三是建立地方政府债务风险预警机制。制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务风险预警机制，运用负债率、债务率、资产负债率等监控指标对政府性债务的规模、结构和安全性进行实时跟踪监测，并根据监测结果对风险水平进行评估，提前采取预防措施，防范债务风险和危机的发生。
    （六）依法偿债，规范地方政府债务偿还机制。
    一是应制定政府举债偿还法，对政府的举债范围、方式、规模、使用和监督等，进行法律规范。二是要明确偿还责任，政府部门承诺或担保的项目，由最终债务人偿还。其中，有收益的项目所形成的政府债务，由项目收益偿还；无收益的项目则由政府预算安排偿还。三是要建立和规范偿债责任制，按照“谁借、谁还、谁受益”的原则，建立相关项目单位的责权利与借用还相统一的偿还机制。同时，将债务的“借用还”纳入干部绩效考评与离任考评的审计范围。四是要建立政府债务偿还准备金制度，这是完善和保障债务偿还的重要基础。地方政府相关部门必须每年按债务余额的一定比例设立偿债基金，以防范借债风险的发生。同时，这项资金实行专户管理，按比例提取，以当年地方可用财力安排预算。五是要积极推行债务信用评级制度。建立和完善一套预警、监测指标体系以评估地方债务的信用风险水平，并对债务实行跟踪管理，规范相关支出行为，对不能及时偿还债务的部门和政府，应严格限制其新上项目与政府支出。
    （七）厘清地方政府债务，消化债务存量。一是开展债务情况摸底，并对债务进行分类清查，包括：预算内和预算外债务情况、以新债换旧债的债务置换情况、新老平台债务本息偿还与债务存量情况、PPP项目财政性资金和社会融资（含央企、地方国企、保险资金、民营企业等）的分摊结构情况、政府类产业基金情况等等。在摸清全部底子的基础上研究分类化解办法，证券化、企业化、民营化、混合化，统筹施策。二是增强还债计划性。要按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立债务台账，落实偿债责任和途径，列出还债时间表，增强还贷还债的计划性和主动性，坚决避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。三是对债务要严格政策分类处理。对于确属财政负责偿还的债务，要着手建立偿债准备金制度，采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施，多渠道筹集偿债资金，逐步清偿。坚持新增财力首先用于消化赤字债务；对于可推向市场的负债项目，要加快推向市场，通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式和途径将债务交给各类市场主体消化；对于部门举债项目，要按照“谁举债、谁偿还”的原则，责成部门制订偿债计划，必要时可采取预算抵扣的方式，督促其逐步清偿；对因中央和省政策造成的债务，要积极争取政策支持作停息挂账处理。世行贷款、亚洲开行贷款、国债资金在没有偿还的情况下，应严控举借新债乃至停止举借。（作者：李仪、夏杰长；作者单位：中国社科院财经战略研究院；载《中国经济时报》2018年11月30日）