黄益平：防范系统性金融风险的旧法宝与新对策

    2022年12月18日，“第七届国家发展论坛——中国新征程与国家发展”在线上隆重举办。此次论坛由北京大学国家发展研究院主办，中国石油集团国家高端智库研究中心联合主办，力求在全球新变局、中国新征程的背景下，共同研讨经济与社会发展进程中的重大机遇与挑战，以远见与智慧助力国家发展，推动世界融合。本文根据北大国发院副院长，数字金融研究中心主任黄益平在主论坛上的主旨演讲整理。
    最近的中央经济工作会议提出要“有效防范化解重大经济金融风险”，尤其是房地产业有可能引发的金融风险问题。应该说，过去这些年决策层一直高度重视金融风险。
    当下中国金融面对两个根本问题，一是如何提高金融对实体经济支持的力度；二是如何防范系统性金融风险。
    大型金融风险一旦发生，对一国的影响不仅是短期的，更是长期的。很多学术研究也得出近似的结论——严重的系统性金融危机对一国经济增长产生的负面影响往往会持续很长时间。因此，防范系统性金融风险是一项事关全局的长远大事。
    两个旧法宝
    过去40多年，中国的金融系统和金融形势都比较稳定。“比较稳定”指的是没有发生过系统性危机。在我看来，改革开放以来的最初30年情况比较稳定，原因是我们有两个对抗金融危机的法宝，一个是政府兜底，另一个是经济持续高增长。
    “政府兜底”意味着万一金融出问题，由政府兜底来稳住投资者信心，从而避免恐慌和挤兑。“经济持续高增长”意味着可以在发展中化解风险，解决问题。
    过去几十年，中国对于曾经出现的金融风险问题都是以此化解。最典型的例子是1997年亚洲金融危机，我国银行的不良率当时超过30%，但没有引发系统性金融危机，平稳过关，与上述两个法宝密切相关。
    2015年至今，我国也陆续出现过不少金融风险事件。到目前为止，情况最稳定的当属大中型商业银行，包括六大国有商业银行，十几家股份制商业银行及个别城商行，共约20家。其他的金融机构陆续出现过金融风险事件。
    这就是为什么现在一再强调守住不发生系统性金融风险的底线，这方面的工作确实面临不少挑战。一旦失守，我国经济增长必然会遭受重大挫折。
    三条新对策
    但是怎样才能守住不发生系统性金融风险的底线？防风险是一项系统工程，但可以重点考虑以下三个方面的策略。
    第一，进一步推进市场化改革，金融领域尤其如此。市场化改革要抓住两个“牛鼻子”。一是要尽快出清“僵尸企业”，不能一出现问题就由政府兜底，否则风险会越积越多，且可能引发道德风险，因为反正有人兜底，相关企业对防范风险缺乏警觉性。市场如果缺乏好的、明确的金融纪律，出问题不能出清“僵尸企业”，风险必然累积。二是政府应尽量减少压到金融机构和企业身上的强制性、政策性任务，政府与市场之间要有一个清晰的界线。举例来说，亚洲金融危机期间为什么我国银行的不良率非常高？其中一个原因是危机发生前，政府要求银行发放了很多“安定团结贷款”。这些政策性贷款不具备商业可持续性，诱发不良和坏账。如果一些政策性的金融任务确属必要，政府向金融机构和企业派出任务后应配套相应的后续机制，将来一旦出现问题，政府和金融机构要分担责任，不能把责任完全压到金融机构身上。
    第二，要把监管落到实处。我们的监管框架很完整，人员、机构、手段、规则一应俱全。尽管如此，还有很多地方的风险没能管住。中小银行的很多问题一般是大股东或董事长胡作非为所致，再往下追究就是监管没有落到实处。
    如何把监管落到实处？可以从三个方面入手：
    1. 针对金融监管的目标给出明确清晰的界定。金融监管的目标应该是保障公平竞争、保护消费者利益、维持金融稳定。应该把支持宏观经济稳定、支持金融行业发展的责任分离出来，使金融监管的目标相对简单清晰。
    2. 金融监管工作的专业性比较强，政府可以考虑给予金融监管部门一定的权限，由监管部门进行一定程度的自主决策。
    3. 引入问责机制。监管部门做得不好要被问责，就算大家都没做好也都要坚持问责，不能法不责众就不追究监管部门的责任。
    此外，监管框架也需要做两方面修正。
    1. 过去以机构监管为主，“谁发牌照谁监管”。然而在当前金融创新蓬勃发展，交叉业务和混业经营越来越多的背景下，恐怕要考虑机构监管、功能监管和审慎监管并重，尤其要突出功能监管。
    2. 考虑借鉴审慎监管和行为监管双峰模式，将审慎监管与行为监管适当分离。原因就在于宏观、微观审慎监管与行为监管在目标与执行上不完全一致，审慎监管管稳定，行为监管管公平，混在一起影响监管政策的执行效果。
    第三，争取由监管、财政和央行三方合力构建国家金融安全网络。国家金融安全网的目标是识别风险并尽可能地化解风险。在实际运行中，安全网既要按事前、事中和事后区分监管责任，也需要各个部门积极作为。比如央行主要负责系统性稳定和大而不倒的问题，同时也要在机构出现问题时提供最终贷款人支持。财政的功能主要是代表政府在出现大问题时拿出资金兜底。一些西方国家发生大危机时，国家财政有时会主动注资，央行也主动提供流动性。因为只要稳住系统，最后不但可以全身而退，还有可能挣钱，即便不挣钱，花钱维持金融系统稳定，本来也应该是国家财政的重要职责。
    最后还有一个问题值得思考，就是短期权宜之计长期化的问题。这些年，一遇到金融风险问题，上头就会要求把维护金融稳定的责任压实到地方政府。这一举措作为短期权宜之计没有问题，但长期来看，地方政府是否有能力、资源、资金、动力持续地完成这样的工作，要打个问号。倘若地方政府不具备这些能力和资源，将来就可能引发其他问题。因此，解决这些问题同样需要系统性的思考。
    整理：文展春