贾康：关于政策性金融创新支持发展的建议

    本文系贾康先生在2022海南自贸港金融论坛上的发言（2022.12.29）
    我注意到咱们海南自贸港建设，离规划时间表上“封岛”的时点越来越临近了，借这个机会作为研究者提一个建议:应当重视以政策性金融支持海南超常规发展。概念上的关键词叫做“政策性金融”，其实是学界已讨论了很多年的命题，当然也有一些不同观点的争议。
    最简要地说，我认为在海南自贸岛追求的发展，它一定是最前沿的超常规的发展，应合乎逻辑地特别注重在新供给经济学研究里所提出的守正出奇--也正是中央文件里所说的“守正创新”这个指向上，把有效市场和有为、有限政府创新地做有机结合，来支持超常规的发展局面不断往前推进。
    海南具体的发展，我认为在迎接封关的时候，肯定要涉及怎么样更好的抓紧时间（可以说抢速度、抢时间）来厚植物质基础条件，又要特别积极地吸引和培育人才，还要特别注重思想解放、观念创新等等，方方面面发展创新中间，必然地要在海南大兴土木，将基础设施建设全面展开，带动产业集群成长。按照一个尽可能高水平的顶层规划往前推进，这是一干要几十年的一个大规模建设过程。这种基础设施的建设和不断的升级换代，在海南前面这些年看得出来已在抓紧进行，未来还有非常明显的现实需要和可观的作用空间与发展空间。政策性金融概念跟这些怎么对应呢？在一些具体的、我们已经有经验的形式上，涉及在原理上说的，以财政掌控的公共资源为政策性资金来源，而把政策性资金对接市场化运作、专业化管理，争取杠杆式放大效应的这一大类各种各样的具体可行机制。大家最容易于直观上理解的，就是财政贴息:疫情冲击之下，我国的抗疫特别国债里筹得的资金，有两千多亿元，就是以财政贴息的方式直达地方基层，首先帮助那些受影响最严重的小微企业，让他们能够生存，能得到优惠贷款生存下来，这也就是支撑着基础层面的就业，支撑着整个全局。小微企业如能够稳住，稳字当头以后可再寻求发展。特别要给予政策倾斜支持的，还比如有三农，绿色低碳、小企业科技创新活动等等这些方面，道理是一样的，可以考虑以贴息的方式作支持。当然，这里面就要有一种合理的区别对待，在实行政策倾斜区别对待的同时，必须防止出现设租寻租的问题。这些国际上有经验，我们也有一些经验，不展开说。
    另外一个方式，大家也知道，原理上跟贴息相近的，就是政策性信用担保。贴息是要对一个一个具体的对象形成优惠贷款，政策性信用担保是由一个专业机构处理一群这种项目，它的那种像贴息一样“财政资金有去无回”直观的形式，则是体现为这个机构它可以容忍的代偿损失--必须要严格控制在几个点之内。在原理上讲，跟贴息有去无回的那几个点是一样的放大效应--贴息比如贴5个点就引致了把100%的资金引入这些我们要支持的小微企业这样的结果，那么这个5个点百分比的倒数，就是它放大的倍数，即5%的倒数是20，它就放大了20倍，有20倍规模的资金进入了想对商业性贷款给予引导而去支持的那个领域。政策性信用担保的代偿损失也是这样，如果以专业化管理把它控制在5个点之内，它实际的放大就是20倍，甚至可以达到更高的倍数（当然在中国实践中间我们往往看到还做不到这么理想的状态，还在继续总结经验）。总之贴息和政策性信用担保这方面的道理是一样的，就是有政策倾斜的这样一种机制，使风险可控的情况之下，看起来公共资源的资金是出去以后不要求回来，但它有一种可持续的控制风险以后的放大效应，支持了超常规的发展，支持了政策倾斜目标的实现。
    再往后，还要说大家知道的地方产业引导基金。这方面各个地方也已有非常积极的于这些年的尝试和推进，我们也了解到一些初步经验的总结:政府出资的母基金，一般原则是不直接上阵做项目，它主要是通过一系列的机制，什么优先劣后、持金股但不分红等这样的一些有吸引力的机制设计，拉动着非政府主体出钱成立一群子基金，这些子基金他们的决策团队是直接面对项目的，对符合产业政策、技术经济政策的这些项目，有母基金在后面做一定的扶助，他们再加上捆绑风险的跟投等等，去实现权责利的结合，去达到跟市场对接所发挥的那种乘数效应，支持区别对待中这样结构优化的发展。
    当然，还有一个非常重要的机制，我觉得在海南意义更加直观的，就是PPP--政府和社会资本合作，它其实也是广义的政策性金融里一个非常重要的创新事项，中国在这些年在努力发展，也有它的起伏。中央最近的信号非常明确，政治局的会议和新的有关部门的文件在强调，要进一步支持PPP的创新发展，它的具体的机制，是政府出少量的钱拉动政府体外的（包括民营企业的）资金，可以合在一起形成非常规范的、股份制的、产权清晰而政府绝对不想一股独大的SPV--特殊项目公司，做一些新增长点的开发，重点项目的开发，乃至连片的综合开发。在海南我注意到，这段时间我们地方政府在创新方面已经越来越看重PPP。实话实说，海南由于前些年有些同志觉得这个概念还不太好把握，也不太敢动，按照财政部规定的那个财政风险承担能力的空间，在海南不少的市一级还有相当可观的未用容量，而且省一级有意识，给出了一个在省里现在已经原则上确定下来的省级可以针对整个海南创新发展开发运用的风险承受能力空间。这是大有可为的。当然，在这里面怎么样掌握好，一定是要有它的规范性。所谓规范性，无非就是法治化、专业化、阳光化。这几个要领合在一起，在海南我建议于封关前、封关后，都要紧紧抓住这种带有战略意义的政策性金融的各种手段的组合，加上商业性金融的协调呼应，来支持海南贯彻中央面对全局又给海南特殊政策支持的全球最大体量自由贸易港区建设的战略方针，创造出符合我们意愿的超常规的业绩。谢谢！