“国家审计与国家治理体系和治理能力现代化”论坛综述

    随着国家审计在维护经济秩序，监督制约公共权力运行，治理贪污腐败，促进国家经济社会健康发展中的作用发挥，国家审计对于保障现代国家治理健康稳定运行的意义得到广泛接受和认同。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革总目标，表明我国治国理政步入了一个崭新发展阶段。国家治理环境复杂多变、治理风险加剧、全球化扩散和影响等，都给国家审计服务国家治理、促进国家善治，带来众多的机遇和挑战。
    在此背景下，2014年11月8日，由中国社会科学院经济研究所、《经济研究》编辑部和南京审计学院联合主办的“国家审计与国家治理体系和治理能力现代化”论坛在南京召开。来自北京大学、南京大学、复旦大学、南京审计学院、中国社会科学院、江苏省社会科学院等高校和研究机构的专家学者，围绕“国家审计与国家治理体系和治理能力现代化”这一主题，就国家治理现代化建设时代背景下的国家审计与国家治理体系现代化、国家审计与国家治理能力现代化、国家审计与反腐败、国家治理法治化等进行了充分的探讨与交流。
    本次论坛开幕式由南京审计学院副校长王会金教授主持，《经济研究》副主编、编辑部主任王诚教授，南京审计学院副校长尹平教授，《中国工业经济》副主编李海舰教授在开幕式上先后致辞并发表主题演讲。会议的主要内容和观点综述如下。
    一、 国家审计与国家治理的新发展
    中国特色国家审计发展道路，引发理论和实务界对国家审计的思考和重新认识。2011年刘家义审计长提出“国家审计是国家治理重要组成部分”的观点，随后又系统地阐述了国家治理框架下国家审计的目标、任务、重点和方式。这是在总结我国国家审计服务国民经济社会发展实践，借鉴世界国家审计发展经验基础上，对国家审计本质认识的凝练和升华。在国家治理的层面上探讨国家审计，从政治学、经济学、法学、社会学等学科视角展开的研究方兴未艾。深入研究国家治理框架下的国家审计，形成系统的国家审计基础理论，以指导国家审计更好地服务于国家治理成为当今国家审计理论研究的热点。
    “国家审计是国家治理重要组成部分”的观点，将对国家审计的认识从经济监督领域中拓展到政治、社会生活领域，从微观受托责任关系上升到国家宏观经济社会调节和公共权力运行领域，寻求国家审计嵌入国家经济社会管理、持续服务国家治理的运行机制，实现国家审计与国家治理的协同运作，是当前我国国家审计理论和实务界对国家审计在现代国家民主政治进程、经济社会发展中地位和作用认识的深化。如何在国家治理的视角下，推进国家审计理论研究，从而推动国家审计更好地服务国家治理体系和治理能力现代化建设，是国家审计理论的最新发展，也是此次论坛的一个重要议题。
    《经济研究》编辑部王诚教授认为，国家审计在国家治理中的地位和作用受到了党和国家的高度重视。国家治理体系和治理能力现代化建设中，国家审计面临许多新的基础理论问题。发展国家审计理论，需要植根于国家治理理论，广泛地借鉴国外相关学科理论观点加以研究。他希望通过本次论坛的成功举办，对当前国家审计与国家治理体系和治理能力现代化建设中的理论和实践问题进行深入的学术研讨，切实推动国家审计理论创新和实践的紧密结合，为中国国家审计发展和推动国家治理体系和治理能力现代化建设提出有价值的研究成果和政策建议。
    中国是一个发展中大国，崛起中的中国国家治理必然是大国治理。南京审计学院尹平教授认为，中国国家审计理论体系和国家审计治理实践必然是大国审计架构。大国崛起和大国治理目标引导下的国家审计理论需要重点关注研究国家审计在大国国家治理体系中的定位和角色；研究世界或地区性大国崛起及其治理的历史沿革，以及大国国家审计发展历史、基本状况和未来走向，寻找大国国家兴衰与国家审计起伏的对应性和关联性，解析对不同的国家治理与国家审计的互动性和审计治理绩效，从理论和实践两方面总结归纳国家审计与国家治理的经验与教训；同时，国家审计理论要围绕中国大国治理，研究国家审计服务中国国家经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和党的建设的作用方式、实现路径与表现形式；研究满足中国大国崛起和大国治理需要的中国国家审计体制、机制的设计、调整与优化策略，研究大国崛起背景下大国治理文化与审计文化的冲突、互动与发展，促进国家治理体系和治理能力现代化与大国审计现代化相互关联及协同并进。
    不同国家甚至同一国家在不同时期，国家审计发展表现各异，这种差异化体现在审计体制、审计取证模式、审计信息公开等许多方面。南京审计学院郑石桥认为，国家审计差异化的原因是审计主题不同。国家治理模式决定需要审计应对的机会主义类型，而机会主义类型会决定审计主题选择，进而决定国家审计业务类型和审计资源投入。当国家治理较为完善时，问题行为难以发生，信息就是主要的审计主题；当国家治理不完善时，问题行为容易发生，行为成为重要的审计主题。因此，审计制度不能脱离其赖以产生的环境，公共组织治理模式及其相应的机会主义类型是最重要的环境因素，要根据这些因素的状况来选定审计主题，如果脱离这些环境因素，盲目创新或盲目跟随其他国家的审计制度，则国家审计就难以在国家治理中发挥其应有的作用。我国国家审计要立足国家治理的现状，继续强化行为审计，并要以行为审计发现的问题为出发点，挖掘其体制、机制和制度原因，促进国家治理现代化。
    南京审计学院袁艺认为，在多元权威并存的治理体系中，国家承担“元治理”的角色，国家审计是元治理机制的重要工具与核心组成。在现代国家治理机制的结构嵌入分析中，国家审计处于“结构洞”的核心位置。作为元治理机制的关键工具，国家审计在政府和市场机制的整合中承担了导向与监控的角色，在市场和社会机制的整合中承担了利益协调的角色，在社会与政府机制的整合中承担了信息回应和权力制衡的角色，从而使得三类单一治理机制有效协调形成多中心的合作型治理框架，为达到善治目标提供必要的基础。
    经济责任审计是最具有中国特色的审计业务类型，在制约和监督权力运行、惩治腐败、促进依法行政等方面发挥重要作用。南京大学李明辉等考察了我国一些地方经济责任审计纳入区域环境审计的新实践，认为领导干部的环境受托责任是环境审计与经济责任审计融合的依据，领导干部经济责任审计中纳入区域环境审计内容的探索，不仅符合经济责任审计的原有内涵，而且能够依靠主要领导干部经济责任审计较强的约束力推动领导干部更好地履行环境保护责任；同时，也有利于树立正确的政绩观和促进我国政府绩效评价制度的完善，推动我国环境审计发展、提升政府审计绩效。
    与会专家认为，随着国家审计发展，我国走出了一条具有中国特色的国家治理服务型国家审计发展道路，国家审计在国家治理中的地位和作用日益突出和重要，并初步形成了具有中国特色的国家审计理论体系。
    二、 国家审计与国家治理体系现代化
    国家审计作为一种政治制度安排，是国家治理体系的重要内容。国家审计推动国家治理体系现代化，一方面通过不断完善国家审计的体制、机制和管理制度，实现国家审计自身现代化，另一方面，通过服务国家治理，促进国家治理体系现代化。
    南京审计学院姜德波运用新政治经济学理论对国家审计制度进行了分析。研究发现，作为一种公共物品，国家审计制度的产生和发展，受制于一定时期的政治市场和经济市场的供求因素，只有当政治市场和经济市场同时实现均衡时，国家审计制度才能稳定有效运行。设计一个能够衡量国家审计发展水平的国家审计发展指数，有利于更好地开展国家审计研究和国际审计比较。
    国家治理目标、阶段性任务、治理模式等决定了国家审计目标、发展形态。历史地看，国家审计制度沿革是国家治理目标推动下的自组织演化。以最具中国特色的经济责任审计制度为例，经过近30年不断的实践和理论探索，我国逐步形成了监督和管理党政领导干部经济责任履行情况的审计制度。北京物资学院张军等研究了经济责任审计这种制度变迁。研究发现，经济责任审计制度的变迁路径是“自下而上”的需求诱致性制度变迁及“自上而下”的中央供给主导型制度变迁的循环变化。在这一过程中，充当“第二行动集团”的中国共产党对经济责任审计制度的确立、发展、完善起着主导作用。
    财政审计是国家审计的永恒主题。张军等认为，构建现代财政制度在国家治理体系转型中发挥着基础作用。财政审计应根据现代财政制度构建要求，更加重视财政审计完善国家治理基础的作用，将促进现代财政制度构建作为国家审计发挥国家治理“免疫系统”最重要的途径；以“三公”经费支出审计等为起点，促进各级政府部门改进工作作风常态化、制度化；完善财政审计大格局，通过综合审计模式实现不同审计方式的优化组合。
    国家审计促进国家治理体系现代化，是通过国家审计的监督服务功能体现的。江西省委党校李志强、姚金海认为，国家审计在国家治理中发挥的作用包括国家审计是国家治理中的重要子系统，对完善国家治理具有重要的推动作用，包括：促进建立健全统一完整的公共预算体系，充当公共财政的“卫士”；促进民生改善和社会事业发展，充当社会安全的“守护者”；促进依法尽责、高效行政，充当政府责任的“监察人”；推动转变经济发展方式和维护国家经济安全，充当经济安全的“捍卫者”；促进反腐倡廉建设，充当预防惩处腐败的“哨兵”；促进公民知情、参与、表达、监督，充当民主政治的“推动者”。
    三、 国家审计与国家治理能力现代化
    国家治理能力体现的是国家治理体系的执行力。国家审计作为国家治理体系运行的监督系统，是国家治理体系运行的自控制机制。国家审计评价监督控制职能是国家治理能力建设的重要手段，国家审计的揭示问题、预警风险等功能发挥对国家治理能力现代化建设有重要影响。同时，国家审计能力自身是国家治理能力的组成部分，国家审计能力建设也是国家治理能力现代化的重要组成内容。国家审计能力体现为国家审计揭示和发现问题的能力，体现为对国家经济社会运行风险、国家治理运行体制机制性缺陷等的判断能力。
    国家审计机关的绩效管理有利于加快政府职能转变以及实现国家审计资源有效配置。南京审计学院后小仙等研究了项目型政府背景下的国家审计机关绩效管理特点。他们认为，国家审计机关具有的典型项目导向特点，其绩效管理系统具备项目导向的特征，从项目型政府的视角建构国家审计机关的绩效管理新模式，可以充分发挥项目型政府在横向与纵向协同上的优势，更好地为实现国家良治提供制度保障。国家审计机关的项目导向绩效管理系统包括审计署总部绩效管理系统、各司（办、局）部门的绩效管理系统、处（室）部门绩效管理系统以及维度绩效管理系统等方面。只有做到这些要素的纵向、横向协同，才能使得国家审计机关的绩效系统发挥最大的作用，为实现“国家良治”提供支持。
    公告审计结果是世界大多数国家审计的通行做法，是影响国家审计治理作用发挥，保障政治民主的关键措施。南京审计学院郑小荣引入产品质量理论、信号传递理论和归因理论，采用结构方程模型实证研究了审计结果公告质量对政府信任的影响。研究发现，从传播学的角度，政府审计公告具有多重效果，主要体现于目标受众和公告对象的认知、态度和行为效果。审计结果公告引起的政府信任效果，是公众对政府自身、同级审计机关和对权力部门的信任的综合效应。提高审计结果公告质量特征水平会降低公众对被公告对象的信任水平，提高公众对审计机关和政府的信任水平，改善公众与政府之间的心理契约关系。
    审计质量水平是审计能力的重要构成内容。南京审计学院王敬勇和薛丽达利用国际预算促进会《开放预算调查》、世界银行的《全球治理指标》项目数据，实证分析了国家审计质量的制度环境影响效果。研究发现，民主、法治及其两者的适应性能够显著提高国家审计质量；制度差异是导致国家间审计质量差异的重要因素，经济发展水平、收入水平对提高国家审计质量也发挥着积极影响。为提高国家审计质量，我国应加快国家审计法治环境建设，建立一个适合于我国特色民主集中制的法治环境，真正做到审计过程公开透明，审计结果有法可依，依法问责，用法律来约束审计机构与被审计单位，最终提高国家审计质量。同时，还应通过加快经济发展，提高收入水平，从为我国民主与法治建设提供经济保障，增加国家审计需求，保证国家审计供给的独立、公开等角度促进国家审计质量提高。
    绩效审计是当代世界政府审计服务国家治理的重要业务类型，也是政府审计科学化发展水平的重要衡量指标。王会金认为，从本质上说，政府绩效审计是政府公共权力运用和公共资源配置使用的监督部门，公共权力主体和运用对象多样化，导致政府绩效审计面对对象范围广、种类繁多，涉及的专业领域繁杂，与此同时，绩效审计信息决策依据的特征又要求绩效审计信息有较高的及时性。由此，开展政府绩效审计时，应当以协同的思想，整合社会监督资源力量，促进政府绩效审计顺利开展。南京审计学院齐兴利等在分析国家治理能力内涵及其构成要素的基础上，研究了绩效审计对国家治理能力的作用机理，认为绩效审计能够通过实现民主和深化经济体制改革目标，保障国家重大决策部署的贯彻落实，促进完善社会再分配体制及合理配置资源，制约公权力运用，协调社会治理发展等途径提升国家治理能力。而绩效审计法制化是提升国家治理能力的有效举措。推进我国政府绩效审计法制建设的途径包括：制定绩效审计规章和规则；建立公正透明的绩效审计程序；将绩效审计与问责机制结合起来，落实绩效审计的法律责任；从法律上完善绩效审计的相关配套机制。
    国家治理强调国家经济社会管理权威来源多样化、主体多元化。社会公众是国家治理主体之一，如何促进社会公众参与国家审计治理活动，是国家治理框架下国家审计能力建设需要研究的问题之一。王会金认为，国家审计服务国家治理功能作用的可持续发挥要求国家审计不断适应国家治理环境变化，提供相应的审计治理服务。通过协同审计组织，吸收社会公众、公民等其他政府审计治理主体对于充分发挥国家审计服务国家治理有着重要意义。协同审计是现代国家审计治理系统复杂化、高效化、自动化的客观要求，是国家审计治理自组织的形式和手段，也是国家审计治理系统自我完善自我发展的根本途径。广东财经大学张建平和刘国常以《新媒体环境下公众参与国家审计治理模式构建》为题，探讨了以互联网和手机为主要载体的新媒体日益成为社会舆论集散地和放大器背景下的审计治理，提出了新媒体环境下公众参与式国家审计治理模式。这一模式即是各级审计机关应在履行公共受托责任的过程中把社会公众作为重要的参与者，依法、理性、有序地引导公众广泛参与审计管理和审计监督，努力构建公众参与国家审计工作的方式、渠道和机制，让公众通过新媒体手段不仅仅成为国家审计工作的“审视者”、“评价者”，同时还可以担当“指导者”、“建设者”的重要角色。具体路径包括定期向社会公开预算执行情况及绩效，审计业务工作向社会开放，审计内部管理对社会公开等。李志强和姚金海认为，要引导公民有序参与国家审计，实现国家审计与公民良性互动。一方面，国家审计机关获取、接受公民的忠告、建议、申诉和审计请求，以提升审计绩效；另一方面，公民通过网站获取国家审计机关审计项目信息，对审计监督对象可以有更加具体的了解，也可以更有针对性和选择性地参与公共政策和公共生活，从而实现国家与公民社会的良性互动，实现国家治理良善之目标。
    四、 国家审计、反腐败与国家治理法治化
    腐败被称为“国家治理之癌”，是国家善治的重要障碍。当前，我国仍处于腐败高发期、频发期，腐败浪费了国家资源，侵蚀了社会福利，阻碍了国家治理体系和治理能力现代化建设。南京审计学院顾元媛和喻一文运用1997—2009年中国省级面板数据对各项反腐措施的政策效应进行了实证检验。研究结果表明，市场化改革程度越高的地区，政府和市场的边界越清晰，官员腐败机会减少，地区腐败水平越低；以党代会周期衡量的法制建设水平与地区腐败水平呈显著的负相关关系；提高公职人员薪金反腐效果不明显，高薪未必可以养廉；同时，网络的发展有助于贪腐案件的曝光，网络反腐已成为现代反腐的重要渠道。
    国家审计是依法用权力监督制约权力的行为，由于其经济监督的专业优势，使得国家审计天然具有反腐败治理功能。与会学者认为，通过国家审计治理打击和预防腐败，是国家审计服务国家治理的重要途径，我国国家审计在反腐败体系构建中正在发挥着越来越重要的作用。何新容认为，为促进我国国家审计反腐败功能的发挥，需要从审计独立性、审计对腐败风险的事前评估职能、经济责任审计范围、审计问责制度、审计结果公告制度、日常审计与反腐败专项审计相结合等方面加以完善。刘爱龙认为，国家审计承载着维护国家安全、保障民生的责任，具有预防和惩治腐败的功能。为提升国家审计反腐败能力，国家审计应以合规审计为重点，加大绩效审计力度；聚焦民生与社会事业领域；探索建立更有利于反腐败的国家审计体制机制；全面提升审计人员的素质。南京审计学院戚振东认为，传统国家审计参与腐败治理，是在基于横向和纵向的分权需要而产生的职能分工的治理背景下发挥作用。这种分工能够通过专业化分工提高效率，但与此同时，也会带来沟通、协调等审计反腐败成本。国家治理强调的是国家经济社会运转的系统性、协调性、整体性。适应国家治理的反腐败需求，国家审计未来应当在分工前提下，加大国家审计反腐败的集中程度，克服由于职能割裂带来的碎片化缺陷。如在横向采用联合工作组织形式，在纵向加大对下级审计机关的领导，并使之制度化，以提高政府审计治理腐败的效率效果。
    与会学者认为，历经近30年的发展，经济责任审计已经成为我国对领导干部加强监督管理，促进廉政建设的重要机制。经济责任审计能够从制度上约束寻租行为，促使领导干部对寻租行为进行成本与收益的权衡与选择，加大责任人寻租风险，弱化腐败动机，从源头上遏制腐败发生。经济责任审计肩负起反腐的重任亦是题中之义。为降低改革的社会成本，增加社会收益，就要加强经济责任审计对“一把手”的绩效考核及责任监督，规范权力运行，发挥经济责任审计对“权力寻租”行为的揭示、抵御及预防功能，减少权力缝隙的存在，促使政府权力在多方监督下规范运行，提高政府权力运作效率，进而推动国家治理的完善。
    关于国家治理的法治化建设问题。江苏省社会科学院刘旺洪认为，推进国家治理现代化必须推进国家治理的法治化，着力建设法治中国。法治中国是对法治国家的进一步丰富和深化。法治中国是宪法法律具有最高地位和最大权威；全体公民依法享有广泛权利和自由；国家权力受到依法监督和控制；政治清明、经济富强、文化繁荣、社会和谐、生态文明的中国。当前法治中国建设就是要维护宪法法律权威，进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平；深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
    关于经济治理问题，北京大学吴联生则报告了其团队研究“应计盈余管理与真实盈余管理之间的部分替代问题”的最新成果。他们的研究发现，2007年新《资产减值准则》实施后，具有正向盈余管理动机的公司转回长期资产减值准备的概率和金额显著下降，通过处置长期资产而提高利润的概率、动机和余额显著增加，而最终利用长期资产账面价值变化而提高利润的概率和金额显著降低。另外一些学者从影子银行、银行理财产品风险的审计监管角度，对国家审计防范金融风险，维护国家经济安全进行了探讨。
    五、 结束语
    近些年，我国国家审计从恢复重建早期的经济监督逐步拓展在国家经济社会生活的广泛领域内发挥功能效应。国家审计是国家治理重要组成部分的理论观点，正是总结中国国家审计这一实践经验，同时又是着眼国家审计未来发展基础上提出的宏大命题。国家治理框架下的国家审计理论研究也逐渐升温，并取得了初步的研究成果。这表明，具有中国特色的国家审计道路逐步形成，植根于中国制度背景的具有中国特色的国家审计理论已经逐渐成为我国审计理论研究中的一个重要组成部分。本次“国家审计与国家治理体系和治理能力现代化”论坛在南京审计学院召开，对当前国家审计研究领域的一些专题进行了深入的讨论与交流，展现了我国国家审计理论研究的学术素养和研究水平。从此次论坛提交论文的主题看，研究的触角既涉及构筑中国特色国家审计的基本理论问题，又涉及国家审计服务国家治理的作用途径、机制等应用问题，研究视野宽阔。而一些学者利用经济学、管理学分析范式研究国家审计治理腐败、国家审计制度变迁等，则表明我国审计研究注重方法的科学化、现代化。国家治理框架下的我国国家审计理论研究的“春天”必将很快到来。