新中国“三农”政策的四次重大选择

内容提要：本文在对中国“三农”问题进行辨析的基础上，从政策目标及其实现路径视角，探讨了新中国60年间“三农”政策的四次重大选择。
    关键词：新中国 “三农” 政策目标 实现路径 重大选择
    作者简介：郑有贵，农业部农村经济研究中心100810
    一、“三农”及其问题所在
    新中国60年的“三农”问题，是什么样的问题？只有对这样一个基本问题作出准确判断，才可能对新中国“三农”政策目标及实现路径的选择有一个准确的把握。
    概括而言，新中国60年的“三农”问题，是农业社会向工业社会转型这一历史性结构演进进程中的问题，它既有一般发展中国家遇到的普遍问题——传统的农业部门与具有较高劳动生产率的现代工业部门的二元经济结构，又有特殊问题——计划经济体制下实施城乡二元政策所导致的城乡二元社会结构。在农业社会向工业社会转型这一特定的历史发展阶段，中国工业化的发展给“三农”事业的发展提供了机械、电力、化肥、科技、信息等全新的先进生产要素，同时又以农业剩余及土地、劳力等生产要素向其转移为基础，加之服务于国家工业化战略的城乡二元制度的实施及21世纪初以城乡一体化为取向的改革，使得60年间中国“三农”问题的解决极其艰难而又复杂。这就是60年间中国“三农”政策目标与实现路径选择的历史背景。就一般意义而言，农业、农村、农民的内涵与边界是明确的。然而，中国工业化、城市化路径的特殊性，如探索出中国特色农村工业化、农村城镇化之路，再如进城务工的农村居民仍保持农业户口不变而被称之为农民工，这使得对现阶段中国农业、农村和农民的内涵和边界的描述变得复杂。不仅如此，在不同时期，农业、农村、农民问题的实质及其表现形式也有所不同。换言之，中国的“三农”及其问题，有其特性。
    农业是培育植物、动物以取得各类农产品的物质生产部门。按照技术状况划分，农业经历了原始农业、传统农业和现代农业等发展阶段。中国的农业问题，在技术和手段上，表现为传统农业向现代农业转型滞缓的问题；在农产品市场供求关系上，20世纪末之前主要表现为农产品数量供给不足的问题，而21世纪开始主要表现为农产品供给的品种和质量与人民生活水平日益提高不相适应的问题；在国际贸易上，表现为农业竞争力不强的问题；在发展能力上，表现为发展后劲和实现可持续发展能力弱的问题。其中，农业发展能力是各方面因素的综合表现。农业问题的解决，需要从解决农业发展能力这一根本性问题着手。农业是人类赖以生存的基本生活资料的生产部门，是整个国民经济发展的基础，也是其他社会活动赖以存在和发展的物质基础。随着经济社会的发展，尽管农业小部门化趋势明显，但其多种功能日益拓展，在整个经济社会发展中的基础地位不是弱化而是更加彰显，农业基础地位的牢固与否事关经济的发展和社会的稳定，因而农业是安天下、稳民心的战略产业成为共识。换言之，农业问题主要是经济范畴的问题，同时也是事关社会、政治的重大问题。
    农村是以从事农业生产为主的人口聚居的地域。它是生产力发展到一定阶段的产物。在原始社会，由于铁制工具的制造和使用，人类开始开辟耕地，进行田间耕作，人口也开始聚居到一定的固定地域内，于是形成农村。伴随手工业与农业分离，农村经济也进一步发展起来。①农村问题既包括农村经济发展问题，也包括农村政治建设和社会事业发展的问题，即是集经济社会政治于一体的问题。现阶段中国的农村问题，是实施工业化战略及其配套的城乡二元制度所导致的城乡差距较大的问题，突出表现为生产生活基础设施薄弱、农村社会事业滞后和生态环境较差等问题。中共十六届五中全会提出要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求扎实稳步推进社会主义新农村建设，中共十七大又明确提出了形成城乡经济社会发展一体化新格局的新要求。随着工业化的进一步发展和工业反哺农业、城市支持农村政策的实施，城乡二元结构将逐步构解，向着城乡一体化方向发展。
    农民本应是主要从事农业生产或主要依靠农业收入为生活来源的劳动者。但是，在当代中国实行的农业人口和非农业人口的二元户籍管理制度下，农民的范畴较宽，即凡户籍登记为农业人口者，无论是劳动者还是其抚养的人口，无论是从事农业生产还是从事非农产业，均被视为农民。正因为如此，农村居民到城里务工被称为“农民工”。在原始社会瓦解的基础上，随着生产资料私有制和阶级的产生而出现了农民。在各种社会形态下，农民都是重要的社会力量。在不同的历史时期，农民的经济性质有所不同。奴隶社会的农民可分为自耕农和隶农，自耕农是以小块土地所有制为基础从事个体劳动的自由农民；隶农是向大土地所有者租种小块土地而固着在土地上的佃耕者，是介于自耕农和奴隶之间的生产者。中国封建社会有自耕农、佃农、雇农和地主。新中国成立后，在全国范围内开展了土地改革，并在此基础上对农业进行社会主义改造，农民成为社会主义建设的一支重要力量。中国工业化、城市化的推进，导致社会结构发生了重大变化，现阶段在农村居民中纯粹意义上的农民已大量减少，既有从事农业生产的农民，也有兼业农民，还有在当地和进城从事非农产业的居者。“三农”问题的实质是农民问题。农民问题是人的发展和权益问题。应当形成农民平等参与、平等发展的政策体系，促进农民的全面发展。
    当代中国的“三农”问题，不是农业、农村、农民没有实现发展，更不是农业的衰弱、农村的凋敝、农民的破落，相反，“三农”事业在60年间实现了长足发展。从纵向比较视角分析，60年中国“三农”事业发展之迅速，成就之辉煌，远远超出了新中国成立之际人们的预期；农业对整个经济社会发展做出了历史性的巨大贡献。这些基本事实是不容置疑的。那么，为什么现阶段中国还存在“三农”问题，并成为全社会关注的焦点？这就是评价体系中的参考坐标问题：“三农”问题是相对问题，即是城乡差距较大的问题，是农业现代化和农村发展滞后于工业化和城市化发展的问题，是农村居民、农业、农村与城市居民、非农产业、城市在发展能力上有较大差距的问题。由于农业、农村、农民与工业、城市、市民这种经济社会结构的非均衡发展，导致“三农”事业的发展不适应工业化、城市化的快速推进，乃至成为整个经济社会发展的瓶颈因素，不适应全面小康社会的建设、和谐社会的构建，甚至有可能成为构建和谐社会的重大隐患因素，因而成为全社会关注的重大问题。换言之，“三农”问题是整个经济社会如何进一步实现快速和可持续发展的问题。当代中国“三农”问题的形成有着特殊的历史背景，即在农业社会向工业社会转型进程中，在高度集权的计划经济体制下，从确保有限资源向工业化集中配置为出发点，而实施的城乡二元产业政策、二元社会事业制度、二元财税制度、二元就业制度和二元户籍管理制度。城乡二元制度的实施，确保了国家工业化战略的实施，但导致了城乡经济社会的发展机会与发展能力差距大、享受公共服务的条件与水平不平等，使得中国的二元结构不仅有刘易斯所说的现代工业与传统农业的二元经济结构，还存在城乡二元社会结构。
    “三农”问题事关整个国民经济和社会发展大局，成为中国现代化建设、全面建设小康社会、和谐社会构建的重点和难点。如果“三农”问题得不到很好解决，后果极其严重，不仅将产生农业不能支撑国民经济高速发展的产业裂痕，还将产生城乡差距拉大而使社会隐患日益突出的社会裂痕。基于这种认识的形成和不断深化，在农业社会向工业社会转型和国家现代化建设进程中，中国政府高度重视解决好“三农”问题，倾注了艰辛的努力，进行了不懈的探索，形成了中国特色的发展路径。
    二、“三农”政策的四次重大选择
    政策的制定，包括确定政策目标及其实现路径和具体政策工具三个层次的内容。政策目标是政策要解决的问题及要实现的目标。政策目标的确定是政策制定的前提，即在政策制定之前，政策制定者必须首先明确所要解决的问题及要达到的目标。在不同的经济社会发展阶段，“三农”问题的表现有所不同，所处的外部环境有所不同，因而其政策目标及其实现路径也会有所不同。
    60年间，中国“三农”政策经历了复杂的演变。面对这种纷杂的演变，如何抽象概括，梳理出影响“三农”政策制定的主要因素及其逻辑关系，是本文首先要解决的问题。在对60年间中国“三农”政策系统考察的基础上，可以得出这样一个基本判断，即“三农”政策是由整个经济社会发展阶段及宏观经济运行状况所决定的。由此，还可以得出两个判断：一是在农业社会向工业社会转型的历史阶段，国家工业化是工农、城乡政策及制度安排的主导因素，经济社会发展阶段及资源在工农城乡间的配置取向、经济体制(计划经济体制或市场经济体制)决定了60年间“三农”政策的取向及政策工具选择。二是在工农产业政策和城乡制度安排上，工业化初期围绕农业养育工业安排政策及制度；进入工业化中期后围绕工业反哺农业安排政策及制度。
    围绕资源在工农业两大部门间的配置，60年间中国在“三农”政策目标及其实现路径上作出了四次重大选择(见表1)。
    
    三、农业社会的“三农”政策目标与实现路径选择
    自新中国成立起，至国家工业化战略实施前，基于处于农业社会及其“三农”问题的历史性，新中国在“三农”政策上作出了第一次选择。此时，中国尚处于农业社会，国家工业化战略也未启动，面对每况愈下的农业、农村和农民，恢复农业生产和解决全国人民的温饱问题，自然成为当期“三农”政策的重要目标。实际上，在当时生产力水平极其低下的条件下，如何解决全国人民的吃饭穿衣问题，难度非常大。也因为如此，西方国家一些人士在新中国成立前夕断言，中国政府解决不了中国人民的吃饭问题，因而是站不住脚的。由此看来，能否解决全国人民的吃饭问题，不仅仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。换言之，尽管恢复农业生产和解决全国人民温饱问题在现阶段看起来是较低层次的目标，但在当时已是需要做出极大努力才能实现的目标。
    从实现政策目标出发，中国选择了以废除地主阶级封建剥削的土地所有制而实行农民的土地所有制为内容的土地改革。新中国之所以决定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，因为这一制度是中国封建社会落后的根源，是历史上“三农”问题得不到根本解决的重要因素。1950年6月14日刘少奇在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上所作的《关于土地改革问题的报告》中分析指出：“乡村中百分之九十的土地是中农、贫农及一部分雇农耕种的，但他们只对一部分土地有所有权，对大部分土地则没有所有权。这种情况，仍然是很严重的。这就是我们民族被侵略、被压迫、穷困及落后的根源，是我们国家民主化、工业化、独立、统一及富强的基本障碍。这种情况如果不加改变，中国人民革命的胜利就不能巩固，农村生产力就不能解放，新中国的工业化就没有实现的可能，人民就不能得到革命胜利的基本的果实。”②这一分析符合实际。鉴此，解决“三农”问题，必须首先从废除地主阶级封建剥削的土地所有制着手。实际上，太平天国领袖洪秀全和民主革命先驱孙中山都相继提出“耕者有其田”的政策主张③，但由于封建政治制度等原因，“耕者有其田”未能变成现实。中国共产党领导的革命，构建起全新的政治制度，为土地改革的顺利推进提供了保障。新中国成立之前，中国共产党即在总人口约13 400万人(其中农业人口约有11 900万)的老解放区顺利完成了土地改革；新中国成立后，又在较短时间内顺利完成了新解放区的土地改革。这是一场集经济、社会和政治于一体的伟大的历史性的变革，为中国现代化建设奠定了基础。
    四、国家工业化战略下“三农”政策目标与实现路径选择
    自国家工业化战略实施起，至中共十一届三中全会之前，基于国家工业化与解决“三农”问题的双重使命，以及建立社会主义制度和实行计划经济体制，中国在“三农”政策上作出了第二次选择。在经历20世纪50年代初农业生产的快速恢复后，全国人民的温饱问题仍未得到稳定解决。直到改革前，全国人均粮食产量，很长时期在300公斤上下徘徊。在这一历史条件下，解决“三农”问题的重点是促进农业发展解决全国人民的温饱问题，同时随着工业化的推进和社会的进步，还应逐步促进农民增收和实现农村的发展。在工业化初期，“三农”政策目标不仅如此，它还包括实现农业剩余向工业转移和农业向工业提供农产品原料。1953年起，随着社会秩序的稳定和国民经济的恢复，中国开始实施以156项工业建设项目为核心的“一五”计划，标志着国家工业化战略的启动。20世纪50年代初，中国人均GNP仅约60美元，农业在国民经济中占主体地位。在如此低的生产力水平条件下启动国家工业化战略，如同一般发展中国家一样，中国选择了农业为工业提供积累的政策，即农业养育工业的政策。在赶超战略下，两方面政策目标的权重相差较大，实现农业发展和农业剩余向工业的转移、农业向工业提供农产品原料是“三农”政策的核心目标，而农民增收和农村发展则是较之低一个层次的政策目标。这就是20世纪50年代初至改革前“三农”政策目标的历史选择。
    在农业政策目标方面，受工业化快速推进和人口快速增长双重因素作用，农产品供给严重短缺，传统农业技术又无法支撑农产品产量的快速增长，因而农产品供给对中国政府构成持续性挑战，使得政府在农业政策中首先是偏重农产品总量增长的目标，特别是追求粮食产量的快速增长。在这一政策目标下，当时提出的“以粮为纲，全面发展”方针难以落实，而是强调以粮食为纲，尽可能地缓解粮食供给短缺的压力。同时，城乡居民由于被贫穷所困，对产品的消费倾向于“饥不择食”，而不是奢望“精细”和“营养”，因而也不能形成对产品结构转换的需求拉动。
    在人民公社化初期，提出了工农商学兵的农村经济社会结构的政策目标；在制定1956-1967年全国农业发展纲要时也明确号召建设社会主义新农村。但是，在城乡二元制度下，城乡分割，形成两个隔离的经济社会体系。在农民增收政策目标方面，以毛泽东为代表的中央领导集体反复强调农民增收，但同时也强调农民对工业化的贡献，两者之间有一个平衡的度。
    在计划经济体制下，从实现政策目标出发，中国作出了以计划管理为内核的制度安排，逐步选择了以农业生产合作化和农产品统派购改造小农经济、以人民公社解决“三农”问题、以城乡二元户籍管理和就业制度强化二元结构、倡导学习大寨自力更生和艰苦奋斗精神以应对国家对农业投入不足的问题等。其中，农业生产集体化改造、农产品统派购制度、城乡二元户籍管理制度这三大政策安排，其实质是为实施国家工业化战略服务。具体而言：(1)1953年决定实施粮食统购统销制度，是对“黄色炸药”和“黑色炸药”这两个“炸药”中的一种选择。这是一种无奈的选择。陈云说：“我这个人不属于‘激烈派’，总是希望抵抗少一点。我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙。”④这里指的市场，主要是城市市场，因为在当时农村仍处于自给半自给的经济发展阶段。换言之，在处理工农、城乡关系时，一般是优先解决城市和工业化问题，而农业和农民问题的解决则置于相对次要的地位。随后，农产品统派购的范围扩展到其他农产品，并逐步演变成低价征购农产品、通过工农业产品价格“剪刀差”向工业化提供积累的保障制度。(2)实行农业生产集体化改造，包括建立初级社、高级社和人民公社，初衷是促进农业的发展，但在实施中也被视作是农业向工业提供低价农产品原料和资金积累的组织保障。(3)实行城乡二元户籍管理制度，则切断了城乡之间要素的自由流动和优化配置，初衷是保障城市工业的发展，保障工业化的快速推进。这三项政策安排，保障了在资源的配置与动员上向工业倾斜的实现。在以计划管理为内核的制度安排及以阶级斗争和意识形态教育等政治方式解决制度实施中遇到的种种问题的格局中，农民的诉求受压抑，则以退社、出工不出力、精心耕种自留地、实行包产到户、隐瞒产量避免高征购等自己所能为的方式进行抵触。在政府与农民的这些博弈中，一方面，政府在既定的政策框架内，顺应农民的要求而对政策进行微调，如在发展集体经济、计划经济的前提下有限度地允许发展私有经济和集市贸易，在城市工业化的前提下有限度地允许农村发展五小工业；另一方面，对农民进行意识形态的引导和教育，以保障既定政策的实施。
    在农业养育工业政策及其配套的制度安排下，工农业发展失衡，导致产业结构转换与就业结构转移的不同步，城乡二元结构形成并逐步固化。
    五、向工业化中期迈进时期“三农”政策目标与实现路径选择
    自中共十一届三中全会起，至中共十六大前，基于相对独立的工业化体系已建立、“三农”事业的发展严重滞后及以“放活”为内核的改革，中国在“三农”政策上作出了第三次选择。经过20多年的努力，到中共十一届三中全会前，中国相对独立的工业体系基本建立起来。经历国民经济长期实行工业化偏斜运行之后，到20世纪70年代末，中国“三农”事业的发展严重滞后于工业化的发展，成为国民经济进一步发展的瓶颈性约束因素。在新的经济社会发展阶段，中国对“三农”政策目标进行了重大调整，在继续强调农业增产这一政策目标的同时，把农民增收提升至与农业增产同等重要的政策目标，农业向工业转移剩余这一政策目标被隐蔽而不再予以强调。
    在农业政策目标方面，仍然强调农产品数量的增长，但与改革前不同的是，在强调粮食增产的同时，明确了积极开展多种经营的重大方针。中共十一届三中全会强调全面发展，提出：“坚决地、完整地执行农林牧副渔并举和‘以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中’的方针”。1981年3月30日中共中央、国务院在转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知中明确提出：“决不放松粮食生产，积极开展多种经营，这就是我们的方针。”“多种经营，综合发展，应当作为我国繁荣农村经济的一项战略措施。”在这一政策目标下，1979-2001年粮食生产稳步增产，其他农产品快速增产。
    在农村政策目标方面，仍以产业发展为主，所不同的是，由原来农村主要发展农业的产业政策，转变为一二三产业全面发展的产业政策。
    在农民政策目标方面，最突出的变化是强调农民增收，改变了改革前农民增收是比农业增产、向工业提供原料和积累的政策目标低一个层次的政策目标，将农民增收提升至与农业增产、产业发展同一个层次的政策目标。农民收入是农村经济发展水平和整个国民经济流程的结果，其水平是衡量一个国家现代化进程的重要指标之一，它既反映了农民生活水平的高低，更反映了“三农”事业发展的实际能力。“三农”政策目标的这一重大调整，是基于中国已经建立起相对独立的现代工业体系而“三农”问题已很严峻的背景下做出的。从实现政策目标出发，虽然农业养育工业政策框架保持不变，但从调整国民收入分配入手增加对“三农”“予”的数量；在市场取向改革下，选择了以放活为内核的制度变迁，逐步探索出实行家庭承包经营重塑农民家庭经济、实行农业产业化经营重构新的农业规模经营模式、取消农产品统派购制度发挥市场在资源配置上的基础性作用、探索农村工业化和小城镇化推进农民就业和人口的非农化、实行政社分开和村民自治推进民主建设、对贫困地区实行扶贫开发的特殊政策等路径。在这一路径下，改革前留下的就业结构转换严重滞后于产业结构转换的状况有所改变，也在一定程度上构解着城乡二元结构。
    六、进入工业化中期“三农”政策目标与实现路径选择
    自中共十六大起至今，基于进入工业化中期阶段和统筹城乡经济社会发展方略，中国在“三农”政策上作出了第四次选择。进入新世纪，无论是从经济总体水平还是经济结构分析，中国无疑步入了工业化中期阶段。从人均GDP水平看，进入新世纪，中国人均GDP越过1 000美元水平，到2007年又快速增加至2 360美元；沿海发达地区发展水平更高，在10个东部沿海省市，人均GDP已超过全国平均水平1倍以上。从经济结构看，中国二三产业在国内生产总值中的份额，2001年达85.6％，2008年进一步提高到88.7％，即二三产业已成为国民经济的绝对主体；二三产业从业人员占全社会从业人员的份额，2001年达到50％，2008年进一步提高到60.4％；城镇人口占总人口的份额，2001年达到37.7％，2008年进一步提高到45.7％。从国际经验看，进入工业化中期，即应将农业养育工业的政策转变为工业反哺农业的政策，否则将不利于“三农”问题的解决，并影响整个经济社会的进一步发展。在这种历史背景下，中国对“三农”政策目标进行了重大调整，不再要求农业向工业化转移剩余，而是在坚持农业增产目标的同时，将农民增收列为“三农”政策的核心目标。
    在农业政策目标方面，从追求数量增长向追求质量提高转变。增加农产品产量、解决全国人民温饱问题一直是20世纪90年代以前中国农业政策的主要目标之一。世纪之交，中国农产品供求格局由长期短缺转变为基本平衡和丰年有余，客观上提出了将农业发展政策目标由解决总量短缺问题调整为解决农产品供求结构矛盾和质量问题的内在需求，以满足人民日益提高的生活水平和食品消费多样化的需要。适应这种变化，20世纪末中央提出了对农业和农村经济进行战略性结构调整，这与20世纪80年代中期和90年代初期的两次农业结构调整相比，不是单纯农产品数量的增减，而是全面提升农产品的质量和农业的素质、效益。同时，随着工业化和城市化的发展，土地、水等资源被大量非农化，也不同程度受到污染，农业的发展受资源约束愈来愈明显，这也在客观上提出了从粗放型发展向实现集约型发展和可持续发展转变的农业政策目标。科技进步与农业生产条件的改善，也为农业发展方式逐步由粗放型转向集约型和实施农业可持续发展战略提供了可能。
    在农村政策目标方面，不仅坚持强调农村一二三产业全面发展的产业政策目标，还强化了大力发展农村基础设施和社会事业的政策目标。产业发展在任何时期被列为重要的政策目标是必然的和必须的，因为它是社会发展的基础。与产业发展目标有所不同的是，农村基础设施建设和社会事业发展在新世纪之前没有被纳入重要的政策目标。进入新世纪，在进入工业化中期的经济社会发展阶段，产业发展仍是重大政策目标，同时实现农村发展特别是农村基础设施和社会事业发展，进而形成城乡经济社会发展一体化新格局的需要更加突显。
    在农民政策目标方面，把增加农民收入列为“三农”政策的核心政策目标。农民收入是农村经济发展水平和整个国民经济流程的综合体现。农村居民收入增长缓慢，对农民生活的改善、农村市场的开拓，以及城乡经济的协调发展，都产生了明显的不利影响。1997年和1998年农村人均生活消费支出出现负增长。同期，城镇居民人均生活消费支出年均递增达6.09％，城乡消费差距由1996年的2.49︰1扩大到2000年的2.99︰1。农民居民消费负增长导致了农村消费市场份额的萎缩，2001年县及县以下社会消费品零售额占全社会消费品零售总额的份额仅为36.4％，2008年进一步下降至32％。此外，农民收入增长缓慢，也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定。无论是从解决“三农”问题，还是从实现国民经济的持续发展考虑，都需要把农民增收纳入重要的政策目标。2003年12月胡锦涛在山东、河南考察工作时指出，要切实把增加农民收入作为农业和农村工作的中心任务，采取有效措施促进农民收入较快增长。2004年中共中央、国务院专门就增加农民收入问题发文件，即中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这在新中国的历史上还是第一次。中共十七大报告进一步指出：“以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。”2008年中央一号文件提出了“形成农业增效、农民增收良性互动格局”的要求。中共十七届三中全会提出了到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标。2009年中央一号文件再次将促进农业稳定发展和农民持续增收作为主题。这些与改革前将农民增收列为次于农业增产的政策目标形成反差，反映了经济社会发展阶段的必然要求。在将增加农民收入列为“三农”政策的核心政策目标的条件下，农民增收取得重大成效，突出表现在：2004-2008年农民人均纯收入连年高速增长，分别为6.8％、6.2％、7.4％、9.5％和8％，增收缓慢的状况明显改观；粮食主产区农民收入增速高于全国水平，反映出农业增产、农民增收的一致性增强。
    根据统筹城乡经济社会发展方略、“重中之重”、“两个趋向”的论断，针对工农、城乡发展的失衡，从实现“三农”政策目标出发，实施“多予少取放活”的方针，明确了农业养育工业政策向工业反哺农业政策转变的取向；选择了以城乡二元体制向一元体制转变为内核的路径，包括取消农业税以实现城乡税制统一、按照公共财政要求加大对“三农”的支持、建立城乡劳动者平等就业制度、壮大县域经济等。
    从60年间中国“三农”政策的四次重大选择可以看出，自20世纪50年代初国家工业化战略实施之日起，解决“三农”问题与国家工业化交织在一起，“三农”政策目标及其实现路径是在实施国家工业化战略的前提下进行选择的。从中还可以看出，随着工业化的演进，当代中国“三农”政策目标也由解决温饱问题向农村经济、社会、文化、政治全面发展演进，其实现路径也因“三农”政策目标及内外部条件的变化而进行着适应性变迁。
    注释：
    ①中国社会科学院经济研究所编：《现代经济辞典》，凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版。
    ②《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，第33页。
    ③孙中山最开始提出“不稼者，不得有尺寸耕地”的想法，以后提出“平均地权”的主张，后来又提出“耕者有其田”的口号，以顺民意。
    ④《陈云文选》(第2卷)，人民出版社1995年版，第208页。