民国时期金融监管演进的新比较经济学分析

    内容提要：民国时期存在两种金融监管制度，即1927年前的市场化监管制度和国民政府时期的行政化监管制度。新比较经济学给出的分析框架可以考察民国时期金融监管的演进：民国金融业的初始状态处在制度可能性曲线的独立执法状态，随着北京政府对金融业逐渐失控，金融业进入私人侵占的私立秩序状态，导致了金融业的混乱。南京国民政府成立后逐步确立政府统制的行政化监管制度，此种制度因降低了市场化监管制度下私人侵占而导致的高额损失，有利于中国金融业的发展。抗战以后，国民政府对金融业实施严厉管制，金融业进入国家专制状态，因政府专制引致的社会损失不断增大，以致金融监管完全失灵，金融经济因之全盘崩溃。
关键词：民国时期/金融监管/新比较经济学作者简介：易棉阳，湖南涟源人，湖南工业大学商学院副教授，博士，主要研究方向为货币金融史，湖南工业大学商学院，湖南株洲412008
        民国时期存在两种金融监管制度模式，即1927年前的市场化监管制度和国民政府时期的行政化监管制度。对民国时期金融监管演变作长时段考察的文献，就笔者管见所及，并不多见。姚会元与笔者的一篇文献从金融监管内涵的角度对近代中国金融监管作了勾勒，笔者的另一篇文献研究了抗战时期的金融监管；刘平、段艳分别对近代中国的银行业监管和债券市场监管做了长时段考察。[1-4]但这些研究基本上是停留在描述层面，既没有对民国时期金融监管制度模式的内涵作抽象概括也没有对民国时期金融监管演进作理论阐释，本文试图对此进行尝试性探讨。本文的结构如下，第一部分概括民国时期两种金融监管制度的内涵，第二部分运用新比较经济学所给出的制度分析框架对民国时期金融监管的演进作阐释，文末是简短的结论性评价。
    一、民国时期两种金融监管制度的内涵
    市场化金融监管是指监管者以市场主体的身份出现，依据行业规则和习惯法对金融机构和金融市场实施监督和管理。行政化金融监管则是指金融管理当局及其他监管部门依据相关的金融法律、法规准则或职责要求，以一定的法规程序，对金融机构和金融市场实施监督与稽核。1927年以前的中国金融监管属于市场金融监管，1927年之后的金融监管则是典型的行政化监管。民国时期两种金融监管制度的内涵大不相同，兹分析如下。
    1.在市场化监管制度下，政府基本不干预金融机构的市场准入与业务运作；在行政化监管制度下，政府严格控制金融机构的市场准入与业务运作。
    民初袁世凯当政时期，中国银行和交通银行因羽翼未丰，加之初始股本主要由政府认购，政府对两行有一定的控制力，不过这种控制仅局限于发行和垫借款等领域。1916年，上海中国银行抵制政府“停兑令”事件之后，中国银行在金融家张嘉璈的领导下，逐步摆脱政府的羁绊走上了独立发展的商办化道路。交通银行也于1922年6月召开股东总会，选举张謇、钱新之为总协理，确立“发行独立，准备公开”、“对政府旧欠进行清理，拒绝一切军政借款”、“营业上着重汇兑等商业性服务”的新方针。[5]416-417至于商业性金融机构，其存在与发展，悉由市场决定，北京政府基本不干预。很多商业性金融机构的设立，甚至没有在政府注册，其组织形式、业务范围、经营业绩、总分行所在地，政府茫然不知，自然无力实施有效监管。如1920年前后，上海突设150多家证券交易所、物品交易所和信托公司。这些金融机构，只有10家在北京政府农商部登记立案，绕过中国政府在外国领署立案的近40家，而大多数交易所和信托公司根本就没有办理过立案手续，擅自设立。政府对金融机构市场准入的监管能力之弱由此可见一斑。
    南京国民政府上台以后，政府对金融机构的市场准入和业务运作进行严格监管。在国民政府决策者看来，引发1920年代金融风潮的原因，“一由于设立之初，验资不实，即准注册；二由于开业之后，应造营业报告，银行既不照章办理，政府亦未随时检查”。[6]528正是基于这种认识，1927年12月1日，财政部公布《金融监理局检查章程》，对国内金融机构的注册作出了明确规定，“凡已开业之银行、交易所、信托公司、保险公司、储蓄会等，不论以否注册，必须在一个月内补行注册，换取执照。注册呈报书应包括如下内容：公司之组织、股本总额、已缴股本数目、每股银数、每股已交官定利率、公积金数目、特别公积金数目、营业年限、总行开业年月日、总行所在地、曾在何处注册、分行所在地、董事姓名、监察人姓名”。[7]527-528此章程公布后，遭到已习惯于自由发展的银行界的反对，上海银行公会上书财政部要求暂停对银行实行注册，但财政部不但没有因银行公会的消极抵制而停止推行，反以更强硬的势态推进。1929年1月财政部制订专门的《银行注册章程》，规定“凡开设银行，经营存款、放款、汇兑、贴现等业务，须依本章程注册。凡经营前项之业务不称银行而称公司、庄号或店铺者，均须依本章程办理”。[8]8-10为具体落实该章程，4月财政部又制订《银行注册章程施行细则》。此时，由于南京当局作为中央政府的地位业已基本确立，上海银行公会没有反对《银行注册章程》及其《施行细则》的颁行。[9]3411931年南京政府颁布成立后的首部《银行法》，规定银行非经财政部核准，不得设立，经财政部核准后方可招募资本，财政部验资确实并发给证书后才能营业；在银行业务上，《银行法》明确规定了银行的附属业务范围和不得从事的各种商业行为。此外，对于银行的增资减资、财政部对银行业务及财产状况的派员检查乃至银行的营业时间和休息日，均作出了原则性规定。[7]572-580金融机构的准入与业务运作必须在政府监管下依法进行。
    2.在市场化监管制度下，金融市场自发产生和自主发展，市场震荡由市场来调节；在行政化监管制度下，金融市场多由政府开辟和推进，市场动荡主要由政府熨平。
    民国初年，随着资本主义经济的日趋活跃，证券(主要是股票)交易日趋活跃，出现了一个专门以买卖证券为业的特殊群体——股票掮客，掮客经常在上海大新街、福州路转角处的惠芳茶楼集会，边喝茶边进行证券买卖，“茶会”便是中国证券交易所的最初形态。随着交易的渐趋兴旺，1914年由股票掮客发起成立上海股票商业公会，会员13家，至1919年2月，该公会的会员增加到60家左右，经公会大会议决成立证券交易所，即后来的华商证券交易所。公会和交易所的设立尽管呈请了北京政府农商部审批，但这只是走过场，政府既不对证券交易所做合理的认定规范，也不对资本的真实性和业务范围做切实审核。由于证券市场是自发产生，当证券市场发生振荡时，政府一般不出手救市，如1921年“信交风潮”发生时，北京政府没有对证券交易所施以援手，证券交易所靠自身力量来解决问题，最终结果是，140余家证券交易所，幸存6家。“信交风潮”对中国金融业的健康发展造成了严重影响，鉴于此，北京政府试图干预证券市场，1926年9月，农商部专门设立交易所监理官并颁布《交易所监理官条例》，交易所监理官的职责主要是：征收交易税、监督交易所设立、经营的业务等各种信息是否属实，稽核买卖账目等，以便为违规行为收集和提供证据。北京政府设立交易所监理官的举动遭到了上海六大交易所理事长的联合反对，认为设置监理官逐日稽查，于市场秩序“妨碍滋多”，“以命令变更法律，系属违法处分，损害人民权利”。农商部不得不作出妥协，削弱监理官权限，“其职权以检查交易所条例，督征交易税为限”，并由农商部、孙传芳和商埠公署批示，交易所监理官才得以正式就职。①[9]交易所反对政府设置监理官事件折射出北京政府时期的证券市场是以市场为导向的自由型市场，政府权力的触角还不能到达市场微观运行层面。1927年南京政府上台以后，致力于加强证券市场监管，1928年在财政部内设立金融管理局负责监管证券市场，为强化政府对证券市场的监管职能，1929年国民政府将金融管理局由局级提升为部级，1931年又赋予实业部证券市场监管职能，会同财政部共同监管证券市场。与此同时，国民政府恢复设立了上海交易所监理官署，1931年改称为上海交易所监理员办公处，并颁布《交易所监理员暂行规程》和《上海交易所监理员办公处办事规程》，交易所的一切交易行为包括股票递延交割、股票价格升降幅度设计(即涨跌停板制度)等，悉归上海交易所监理官署统一管理。抗战时期上海沦陷以后，上海交易所不复存在，抗战胜利后，国民政府于1946年又恢复设立上海证券交易所，但与前不同的是，政府可以直接任命交易所理事长，对股市实现了由间接监管向直接控制的转变。[10]84-133政府权力可以控制市场的具体运作。
    3.市场化监管制度下，金融监管的依据主要不是政府法规而是行业规则、不成文法和习惯法，实施金融监管的主体主要是行业自律组织；在行政化监管制度下，政府当局成为监管主体，实施监管的依据主要是政府法规。
    因历届北京政府的孱弱，政府所颁布的《银行通行法》、《交易所法》、《国币条例》等金融法规基本上是流于形式，没有得到很好的执行。在正式制度缺位的情况下，行业非正式制度成为信用约束依据。如政府颁布的《银行通行法》没有真正实施，商业银行经营管理无法可依，不利于银行业的健康发展。在此情况下，上海银行公会根据华资银行多年经营所积累的经验，于1920年9月订立《上海银行营业规程》，会员银行一体遵守。上海钱业公会也订立了《上海钱业营业规则》，入会钱庄必须共同遵守。银行公会和钱业公会所订立的营业规则，具有法律效力。[11]256以上是成了文的行业规则，还有许多不成文的规定或惯例。如：洋厘和日拆由钱业公会决定，中外银行一体遵守；外汇牌价由汇丰银行挂牌，外汇市场按此牌价买卖外汇。由于行业规则和习惯法成为金融监管的依据，同业公会成为主要的金融监管主体，政府反而只起辅助作用。北京政府后期，随着同业公会的壮大和政府权威的日益旁落，同业公会甚至刻意排挤政府在金融监管领域的作用，如银行公会公开宣称自己负有监督政府发行公债和制订金融政策的责任，银行公会警告北京政府说：“频年政治纷乱，信用扫地，敝会有不得不一言以促政府之反首者”，“乃亟求自救不谋，不得不直言警告……敝会有维持金融之责”。[12]由此可窥北京政府在金融监管领域之无为。
    南京国民政府从加强金融立法和改组金融同业公会来实现政府对金融的统制。1927-1937年是中国近代史上第一次金融立法高潮时期，据粗略统计，10年时间内，共颁布实施了近百部金融法规，其中包括：银行类35部、币制类26部、交易所类17部、邮政储蓄类7部、票据类2部、造币厂类2部。这些金融法规几乎涉及到金融行业的各个领域，使金融监管有法可依。当然，法规能不能实施，取决于政府对社会的控制力。1930年国民政府完成全国形式上统一之后，着手控制同业组织。1931年，国民政府对银行公会实施改组，改组后的银行公会，尽管保持了一定的独立性，但总体上被纳入到政府的统一管制之下，其对银行业的监管必须是在政府允准的权利范围内实施，这实际上是削弱了银行公会的监管权力。以银行业营业规则的修订为例来说明：1933年2月，上海银行公会依成例将《上海市银行业同业公会营业规程》呈送政府部门备案，这本是走走过场而已，但出乎上海银行公会意外的是，政府部门居然对《营业规程》提出了修改意见，而且修改意见直接剥夺银行公会的监管权力。如上海市社会局将《营业规程》第30条原文“本规程呈准财政部、实业部、上海市社会局、上海特区及地方法院、上海市商会备案后并交银行周报暨当地各日报公布施行。其修改时亦同”改为“业规如有未尽事宜，或遇事实上发生室碍时，本会得呈请修改或还由社会局饬令修改之，”将第31条原文“本规程如有未尽事宜由本会随时修改之”改为“本业规自奉上海市社会局核准公布之日施行，并呈报实业、财政两部备案”。②[13]这样实际上是部分剥夺上海银行公会制定和修改同业营业规程的自主权，对此，上海银行公会大为恼火，向实业部投诉上海市社会局此举是对公会的侵权。但实业部却完全站在上海市社会局一边，对公会的处境毫不同情，明确表态：“当经询，据主管科意见，此案沪市社会局批改各节系照惯例办理。根据工商会议议决案，业规须合当地情形，应由地方主管官署负责核定。”③[14]实业部的态度代表了政府的态度，银行公会最后不得不接受事实。
    二、民国时期金融监管的演进
    从理论史的角度考察，无论是充满自由主义色彩的古典主义经济学还是信奉国家干预主义的凯恩斯主义经济学，都没有把市场和政府纳入到一个理论体系中，古典和新古典经济学强调市场万能但排斥政府，凯恩斯主义经济学主张政府干预但忽视市场的调节作用。由Simeon Djankov，Edward Glaser，Rafael La Porta，Lopez-de-Silanes，Andrei Shleifer等五位经济学家提出的以产权理论为基础的新比较经济学分析框架则将市场与政府置于一个理论体系中，解决了传统经济学理论市场与政府不能内在兼容的困境。[13]新比较经济学理论认为，一个社会要避免两种极端情形的出现：一个是因私人控制而导致的“无序”，在这个无序的制度结构中，法律和秩序处于崩溃的状态，私人主宰一切；另一个是因政府控制而导致的“专制”，在这个专制的制度结构中，政府决定一切，为谋求自身利益最大化，它往往创设一种压制人们积极性的制度安排。在此基础上，新比较经济学提出并定义了制度可能性边界(Institutional Possibility Frontier，简称为IPF)。在一个由无序和专制组成的二维空间中，新比较经济学刻画并揭示了一种制度安排是如何在由更多私人侵占所导致的无序和由更多政府侵占所导致的专制之间实现均衡(如图1所示)。
     
    图1制度可能性边界曲线
    图1纵轴指无序即私人部门的过多进入从而对社会利益侵占过多所致的社会损失，横轴表示专制即政府过多进入所导致的社会损失。在制度可能性边界曲线上，可以用四个点表示四种控制战略，即私立秩序、独立执法、国家监督、国家专制，依政府介入程度由轻至重排序。这四种战略所代表的由无序所导致的社会成本是递减的，由专制所导致的社会成本是递增的。私立秩序战略表示经济社会处在政府基本失控的无序状态，因私人侵占所导致的社会损失很高，在独立执法战略下，因政府的介入减少了私人侵占所导致的社会损失；国家专制战略表示经济社会处在国家完全控制民间的高度专制状态，因政府侵占所导致的社会损失很高，在国家监管状态下，市场因素的增加减少了因政府侵占所导致的社会损失。向右下方倾斜的45度直线表示在特定的无序与专制状态下所对应的社会总成本，它与制度可能性边界的切点代表能实现社会成本最小化的制度选择。
    可以运用新比较经济学给出的理论框架来解释民国时期金融监管的演进。
    民初袁世凯执政时期的中国金融业，大体对应着新比较经济学框架中的独立执法战略状态。此时，政府权威尚存，金融业刚刚萌起同业组织尚未产生，政府对金融业有一定的控制力。特别是新生的银行业，无论是市场准入还是业务运作都有赖于政府，中、交两家国家银行就是由政府投资兴办，最大的商业性银行——中国通商银行也是由官僚盛宣怀“奉特旨兴办”。20世纪初，中国金融界的格局是外资银行和钱庄双寡头控制，新生银行业难以通过市场竞争谋得一席生存领地，银行主要靠经营与政府有关的业务生存，经销政府公债是所有银行的主要业务，也是主要利润来源，银行高度依附于政府财政，以至成为“政府隶属机关”。[14]23可见，民初政府对银行业有一定的控制力。但对货币市场、外汇市场、外资银行等则基本失控。1912年北京政府专门设立币制委员会，着手整理币制，1914年颁行《国币条例》和《国币条例施行细则》，对国币的单位、成色、种类、重量、铸发权及流通办法均作了明确的规定。④但这些条例根本就没有实施。外资银行在华的所有经营行为，北京政府无权过问，因外汇市场操控于外资银行，自然外汇市场也不归政府监管。袁世凯死后，中央政府大权旁落，政令不出都门，政府对金融业基本失控。金融业的运行主要靠市场调节，同业组织成为最重要的金融监管主体，中国金融业沿着制度可能性曲线向左上方移动，进入私立秩序战略状态。中国金融业因无序而导致金融风潮频繁发生，1916-1926年短短10年时间内，就发生了10多次大风潮，140余次区域性小风潮，严重影响了中国金融业的健康发展。譬如影响最大的信交风潮完全是因私立无序所致：1920年前后，证券交易所利润因股票价格的上涨而高涨，投机者纷纷出资兴办交易所，一时“同声附和者，风起云涌”，“一人唱之，百人和之。千百十万之股本，可于座谈之倾，强认足额。盖公司之名称方出，公司之股价已涨。苟能侧身发起之林，强认若干股，则一转瞬间，面团团作富翁矣”。甚至“即仅挂一筹备招牌，其一元一股之认股证，执有者亦居为奇货”。[15]这团金融泡沫于1921年底破灭，信交风潮不仅摧毁了交易所和信托公司，而且累及银行业、钱业和工商业，几乎摧毁了刚刚萌起的中国金融业，1921年也因此被称为“近代中国金融史上最惨痛的一年”。
    历届北京政府都力量孱弱，起不了引导金融业健康发展的作用，金融监管的重任就落在金融同业组织的身上。综察世界金融史，即使是市场秩序井然的市场经济国家，同业组织也难以承担起监管金融的重任，只能是监管的补充而难以胜任监管主体的职责。北京政府时期，战乱频仍，公理让道于强权，中央政府的法令都被视为草芥，何况同业组织的章程？在北京政府时期成立的绝大多数金融同业组织势微力弱，并无监管能力，真正具有监管能力的只有银行公会和钱业公会。即使是有“金融界无冕之王”称号的上海银行公会，其约束力也仅局限于会员银行，对于会外银行、外资银行、钱庄则鞭长莫及。如近代以来，中国币制庞杂混乱，不仅货币种类繁多，发行分散，而且发行准备金不集中，严重影响了工商业发展和政治统一。整理货币市场，统一币制，不仅有利于中国经济的发展而且符合世界金融发展潮流。上海银行公会成立伊始就积极筹建上海造币厂以铸造统一通行之货币，同时联络会外银行和其他团体呈文北京政府，请其确定发行制度，划一币制，并强调应将废两改元作为整理币制切要之图。⑤可是，上海银行公会废两的举措立即遭致钱业公会的强烈反对，后者声明废除银两“钱业全体决无赞成之理”，还指出银行业没有权力和资格议论银两废止之事。⑥废两改元被迫搁置。还要看到，银行公会与会员银行之间是平等关系而非上下级关系，这就决定公会只能通过协调与讨价还价来设计制度安排，不能采取强制手段，一旦某家银行对某项制度表示不满，这项制度就难以推行，即使这种制度有利于金融业健康发展，公共准备金制度的结束便是例证。公共准备金制度可以降低银行业经营风险，保护会员银行安全，保证同业公共信用。正因为如此，上海银行公会提议建立公共准备金制度，从动议到实施，花费了几年时间。在运作实践中，有些稳健经营的会员银行无须从该制度中受惠，加之准备金又没有丰厚的利息收益。1927年12月上旬，约10家会员银行致函银行公会要求发还所交准备金。各行称此项准备金设立以来，实际发挥作用不大，“而各行徒然搁置一款，两无裨益。殊非图谋经济发展之道，刻拟请将此项准备金各自提回”。⑦12月10日，上海银行公会不得不决议将准备金发还会员行，公共准备金制度结束。公共准备金制度的结束，完全是各会员行短视所致，会员行只看到了自身能否从该制度中直接受益而没有看到该制度维持金融稳定所带来的间接收益。
    当金融业刚刚萌起之时，因对社会经济的影响小，故而其无序发展不会引起人们的广泛关注，一旦金融行业的存量大小足以影响社会经济时，或者说当金融业的无序发展给社会利益带来巨大损失时，社会便希望金融业从无序走向有序。金融业有序发展必须依靠政府来改变私立秩序的战略状态。中国金融业在经历了1920年代的多次金融风潮之后，金融家们切实感知到无序发展之苦，上海银行公会会长、交通银行总经理钱新之所言代表了金融家的心声，“中国金融向来无制度、无整理、无监察，以致金融有不能统一之苦。”⑧正因为此，银行界进言财政部，希望政府在以下方面有所作为：在银行的市场准入门槛上，希望政府能对此“作出限制”；在加强银行信息披露方面，对于银行的营业报告书、资产负债表、损益计算书等，因关系重大，希望政府“绝不可采取放任主义，听其自然”。⑨可见，金融界渴望强势政府的出现，以引导金融业走上有序发展之路。
    1927年南京国民政府上台之后，一方面致力于全国的军政统一，另一方面着手统制经济。蒋介石认为“国家如不对人民的经济活动确定分限，确定计划，任人民流于斗争，只有招致社会混乱与民族困穷的结果”，“无论是养欲或是制欲，都需要一个管理众人之事的政府来办理”。[16]190蒋介石把统制经济视为结束社会混乱和民族穷困的救世良方，蒋介石的经济统制观得到了金融界的赞同，银行家陈光甫认为“资本主义经济组织的思想背景，以个人主义为前提，因各个人目的利害不同，便无形中发生了个人的或阶级的倾轧和排挤，而引起了社会的不安和经济的纷扰”，“如果我是政府，如果生产、消费、运输等事业都归我统辖，我可以将全国的出产量和购买力等等通盘计划起来，一方面权衡轻重，调剂得失，另方面将各种无意识的经济活动，一概取消，又将追求个人利益为目标的、自相矛盾的、利害冲突的经济组织，完全放弃，而以社会全体——即全国为中心的社会制度，来代替以个人为中心的社会制度。”⑩在国民政府最高决策层看来，“统制全国金融是政府统制全国生产的第一步”，在这种理念的指引下，国民政府统制经济便从统制金融入手。国民政府分两步实施金融统制：第一步是于1929-1931年对金融业同业公会实行强制改组，把银行公会和钱业公会置于政府的控制之下；第二步是从1931年起陆续颁布《银行法》、《银行收益税法》、《储蓄银行法》、《证券交易所法》等近百部金融法规，对金融业实施严格的法律监管。此后，金融界什么事情能办还是不能办？按何种规则办？不再由同业公会决定，而是依据政府法规和指令，这表明中国金融业由“不干涉状态进入实行统制主义”。(11)在国民政府的强力统制下，中国金融业进入新比较经济学框架中的国家监管战略状态。国家对金融业实施监管，一方面大大降低了因私立无序而引致的社会损失，这主要体现在1930年代中国金融界基本上消失了全国性金融风潮，就是连区域性金融风潮也很少发生。(12)另一方面是金融领域的系列强制性制度变迁有利于中国金融业朝着现代化方向健康发展，这包括：废两改元和法币改革的成功实施，结束了清季以来货币制度的混乱；中央银行的设立及中央银行制度的确立，使中国银行业逐步走上有序发展轨道。
    1937年抗战爆发后，中国经济由平时经济全面转轨为战时经济，为集中人力、物力、财力支持抗日战争，国民政府对金融经济实施严格的管制。抗战时期，国民政府密集颁行《非常时期安定金融办法》、《非常时期管理银行办法》、《修正非常时期管理银行办法》、《加强银行管理办法》、《统一发行办法》、《中央银行管理外汇办法》、《监督银楼业收兑金类办法》、《战时保险业管理办法》等金融法规，以政府行政命令对金融业实施直接的战时管制。[2]中国金融监管进入新比较经济学框架中的国家专制状态。(13)在战时状态下，金融领域存在如商业银行囤积居奇、黑市利率充斥市面、外汇市场汇率波动剧烈、资金外逃等系统性风险，因此，国家对战时金融业实施严格管制是必要的。经济史实反复证明，国家专制很容易滋生利益集团，利益集团一旦形成，就会利用政府权力为自身谋取私利，而且一种极端的情况是，如果国家完全被多个利益集团控制，利益集团为实现自身利益最大化而不惜损害国家利益，造成巨大社会损失。不幸的是，南京国民政府竟践履了这种极端情况。在南京国民政府内部，长期存在蒋介石集团、孔祥熙集团、宋子文集团、政学系集团、CC集团等利益集团，其中，孔祥熙集团控制四联总处，宋子文集团控制中央银行，政学系控制财政部，CC集团没有固定地盘但势力染指到财政部和中央银行，蒋介石集团超然期间。这些利益集团充分利用对金融资源的掌控权，大行掠夺，扰乱金融秩序。试举三例：1944年国民政府为遏制金价上涨决定管制黄金购买，统一由中国农民银行挂牌出售黄金，孔祥熙集团经营的裕华银行却大量以低价购进再以高价售出，“此一波折，国家失去了不少黄金，裕华得数万万之净益”。[17]5501946年行政院院长宋子文亲自拟订了《中央银行管理外汇暂行办法》和《进出口贸易暂行办法》，禁止企业和私人利用外汇进口奢侈品，但宋子文自己控制的中国建设银公司却大量进口并囤积卡车、无线电、冰箱等“应在禁止进口之列”的商品。[18]9961948年国统区金融已陷入混乱之中，是年9月蒋经国亲自到上海整顿金融秩序，蒋经国的行为因损害了孔祥熙集团的利益而遭到孔令侃、宋美龄的极力抵制，在蒋介石的亲自干预下，蒋经国的金融管制计划功亏一篑。人们对国民政府的金融经济管制彻底失望，中国金融业迅速进入完全失控状态，1949年国统区金融经济全盘崩溃，这就是国家专制所造成的最终结局。
    三、结语
    从整体上考察，1927年以前的中国金融业由市场主导，民初的袁世凯政府对金融业具有一定的控制力，中国金融业的初始状态处在制度可能性曲线的独立执法状态，袁世凯之后的历届北洋政府都很孱弱，政府对金融业逐渐失控，政府退出之后的监管空缺由市场主体填补，金融同业组织取代政府成为金融监管的主体，中国金融业沿着制度可能性曲线向左上方移动进入私立秩序战略状态。在私立秩序战略状态下，政府对金融业的市场准入不实施监管，资金可以自由地进退金融行业，这一方面促成了金融业的大发展，另一方面无序发展又造成金融业的大混乱，以致1920年代金融危机频发，严重危及中国金融业的健康发展。金融业界迫切希望强势政府的出现，结束金融业的无序发展，1927年登台的南京国民政府，一改过去北京政府的软弱无为，对经济实行统制主义，在金融领域推行如强制改组银行公会、统一币制、建立中央银行制度、加强金融立法等一系列强制性制度变迁，政府取代金融同业组织成为金融监管的主体，中国金融业进入国家监管战略状态。这种战略状态促进了中国金融业的健康发展，过去几十年都办不成的事情(如币制改革)在这个时期得到解决，正因为如此，国民政府的金融监管制度变迁得到了金融家的基本认同，最具典型的是张嘉璈等银行家在北京政府时期敢于冒死抵制政府控制银行，但在南京政府时期却积极地配合政府的银行改革。1937年抗战爆发以后12年间，国民政府对金融业实施严厉管制，金融业进入国家专制战略状态，长达12年的国家专制，中国金融业蜕变成国民党内各利益集团敛财的工具或途径，政府侵占无限地放大了金融业的社会损失，最终，金融业于1949年全盘崩溃。
    通过运用新比较经济学分析框架缕析民国时期金融监管的演进，可以很清晰地认识每种战略状态所引致的损失与收益。而且民国金融监管演进历史，也证明了纯粹的经济自由主义和极端的国家统制主义都不能使经济得到健康的发展，只会导致经济损失甚至经济灾难。
    注释：
    ①《交易所监理官正式就职》。银行周报，第10卷第38期，1926年10月5日。
    ②上海市档案馆藏：《财政部及上海市社会局对上海银行公会营业规程的修改》。档案号：S173-1-82。
    ③上海市档案馆藏：《实业部张轶欧致函上海银行公会林康侯》。档案号：S173-1-82。
    ④张家骧：《中华货币史》。民国大学1925年，53-58页。
    ⑤上海银行周报社编：《全国银行公会联合会议汇纪》。上海银行周报社印行(年月不祥)，29-32页。
    ⑥《废除汇划银之理由及其办法》。银行周报，第4卷第48号，1920年12月21日。
    ⑦上海市档案馆藏：《盐业、永亨、中孚、东亚、大陆、中国实业、东莱、中华、农商、聚兴诚银行致上海银行公会函》。档案号：S173-2-3。
    ⑧《上海将设金融管理处》。申报，1927年7月6日。
    ⑨《对于银行法规修订会先进一言》。银行周报，第12卷13号，1928年7月24日。
    ⑩《陈光甫先生言论集》。上海商业储蓄银行1948年印行(内部版)，133-134页。
    (11)《陈光甫与上海银行》。北京：中国文史出版社，1991，114页。
    (12)1934年发生了白银风潮，是因美国在国际金融市场上高价白银引起中国白银外流而引发的危机，此次金融风潮并非国内金融业的无序经营而引发。
    (13)抗战胜利后，国民政府考虑到战争已经结束，于1946年放宽了对金融业的战时管制，解放战争爆发后，中国实际上再次进入战时经济状态，特别是1947年黄金风潮之后，国统区金融经济日益恶化，国民政府从1947年起对金融业又实施严格管制，所以，抗战胜利到1949年国民政府垮台，中国金融业仍是处在国家专制的战略状态。
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