武爱玲：从我国农村土地所有权的演化看农村改革

    我国春秋时期著名的政治家管仲在《管子》一书中提出：“地者，万物之本源”，强调了土地作为自然资源对人类生存的重要性。土地作为人类生存的自然资源是国家的根本，也可谓是一国政治、经济发展的命脉。土地制度是国家施政的核心制度。土地所有权是土地制度的核心，是历届政府实施政权管理的主体内容。解放以来，我国的土地制度打破了封建土地所有制，实现了“耕者有其田”的土地农民个体所有制。在社会主义“三大”改造时期，农村土地所有制实现了由农民个体所有到集体所有的转变。改革开放以后，农村实行土地家庭承包经营制，土地管理实行所有权与承包经营权分离。土地归属主体的变化过程与管理方式的变化过程是党和政府引导农民走发展集体经济道路的过程，也是党带领广大农民对农村改革进行艰辛探索的过程。
    一、解放初期(1950——1953)：土改运动使广大农民获得了土地所有权，为国家农业社会主义改造创造了条件
    实现“耕者有其田”是新中国成立后广大农民的热切期盼，也是中国共产党早期革命的目标。1950年6月30日新中国的第一部《中华人民共和国土地改革法》颁布实施，该法第一条指出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。第十条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。此后，全国范围内的农村在党和政府政策引导下分期、分批、有计划、有次序地开展了轰轰烈烈的土改运动。为了保护农民土地私有财产权利，县政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》，所有证中规定：“农民土地房产为本户(本人)私有产业，耕种、居住、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。该证为保护农户的私有财产提供了法规性的文件依据。土地作为农户的私有财产得到了政府的保护。土改运动使我国农村土地制度从此发生了根本性变革，近三亿无地和少地的农民分到了七亿亩土地和其他的一些生产资料，孙中山提出的“耕者有其田” 主张作为我党早期革命的目标得以实现。
    农民土地所有制的特点是：(1)土地的所有权与经营权高度统一于农民手中;(2)土地产权可以自主流动，即土地的买卖、出租、典当、赠与等交易行为则视为合法行为;(3)国家依法通过对土地登记、发证、征收契税等方式对土地实施管理。
    土改运动产生了深刻的社会影响，它消灭千年来的封建土地制度，建立农民土地所有制，实现了农民千百年来的“耕者有其田”愿望。广大农民不仅拥有了土地，更重要的是获得了政治上的翻身解放。从历史发展角度看，土改运动使农村生产力得到了极大的解放和发展。其社会作用在于“给发展工业生产，变农业国为工业国的任务奠定了基础”。土改运动是我党坚持从国情出发，从人民利益出发，把发展国家利益与发展人民利益相结合的有益尝试，也是马列主义理论与中国革命实际相结合的具体实践。
    二、社会主义改造时期(过渡时期)(1953——1957)：土地由农民所有转变为集体所有，农业社会主义改造全面完成
    社会主义国家的性质决定了重要生产资料的国有化与集体化。1953年我国开始了社会主义“三大”改造。农业的社会主义改造经历了二个阶段，农村土地制度发生了深刻的变化，土地所有权由农民所有转变为集体所有。土地所有制的转变，使中国的农业从此走上了社会主义集体化道路。
    第一阶段(1953—1955)：由互助组到初级合作社，农业出现社会主义萌芽
    1949年12月7日毛主席在去苏联访问途中同聂荣臻谈话时说：“中国要想发展，必须首先重视农业，中国有4万万农民，农民的问题解决不好，什么事情都难办呢!”他还说：“中国农业也要走集体发展的道路”。 为了巩固土改成果，防止农村出现的土地买卖和贫富两极分化现象的扩大化，党和政府积极稳妥的引导农民开展生产互助活动。1951年10月15日毛主席同中央农村工作部部长邓子恢谈话时强调：“各级农村工作部要把互助合作这件事看做极为重要的事。个体农民，增产有限，必须发展互助合作。”1953年2月15日中共中央发布了《中共中央关于发展农业合作社的决议》，我国农村全面开始了互助合作运动。互助组按照自愿、互利的原则，在保留土地和其他生产资料农民私有制的基础上，农户通过人工或畜力互换的方式，解决生产中的困难，以提高土地收益。“互助组”这一中国劳动农民在个体经济基础上组成的带有社会主义因素的集体劳动组织，比独立的个体经济有着极大的优越性，它启发了农民由个体经济逐步地过渡到集体经济的热情。其组织特征是：互助组没有改变农民的生产资料所有制，农民仍然拥有土地的所有权，互助组内部实行等价互利原则，体现了劳动互助。1953年11月4日毛主席同陈伯达、廖鲁言就有关发展农业互助合作的谈话时讲到：“现在的农业生产合作社还是半社会主义的，……互助组只是集体劳动，并没有触及到所有制，现在的农业生产合作社还是建立在私有制基础上的，个人所有的土地、大牲口、大农具入了社，在社内社会主义因素和私有制也是有矛盾的，这个矛盾要逐步解决。到将来，由现在这种半公半私进到集体所有制，这个矛盾就解决了”。“由社会主义萌芽的互助组，进到半社会主义的合作社，再进到完全社会主义的合作社(也叫农业生产合作社，不要叫集体农庄)。一般讲，互助组还是农业生产合作社的基础……”。毛主席的这段话肯定了互助组的社会主义萌芽和合作社的半社会主义性质特征。互助组或初级社的建立使我党对农村社会主义道路探索迈出了第一步，这为加快农业社会主义改造在物质与精神上奠定了坚实的基础。
    第二阶段(1955—1957)：由初级社发展为高级社，农业社会主义改造全面完成
    1955年7月31日毛主席在《关于农业合作化问题》的报告中，充分肯定了合作社的性质，他说：“这是五亿多农村人口的大规模的社会主义的革命运动，带有极其伟大的世界意义”。1956年6月30日全国人大颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，之后，全国由初级社进入组建高级社阶段。高级社作为社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价(股份)入社，归集体所有，统一经营，年终的分配时，农民以股份的形式参与年终分红。合作社可留下总耕地的25%由农户分散经营，这种地称“自留地”，农户可自由种植。自留地的所有权归集体所有，农户不得私自出卖、出租、非法转让。此时农民的土地通过合作经营的方式完全被改造为了集体公有土地，集体对土地拥有了使用权，社会主义集体经济产生。这一时期的土地所有制的重大变革体现在：克服了农民以自有土地、自我经营为特征的个体小农经济，取而代之的是土地由农业合作社集体所有统一经营为特征的集体经济。1956年底，全国加入合作社的农户达96.3%，农村基本实现了农业合作化。农村土地集体所有制的确立，标志着农村的社会主义改造在经历了“互助组”、“初级社”、“高级社”三阶段后基本完成，社会主义性质的土地制度和社会主义的经济关系得以确立，广大农民在党和政府的引导下，从分散的个体经济走向统一经营的集体经济，农民的组织化程度首次得以提高，他们以高昂的热情进入了农业社会主义建设之中。
    三、大跃进时期(1958—1978)：人民公社实行 “三级所有，队为基础”，农村土地的公有化得到强化，社会主义计划经济体制形成
    为了加快发展壮大集体经济，走共同富裕道路，1958年3月，中共中央下发了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，各地农村开始了小社并大社的工作。1958年8月，毛主席在视察河南新乡七里营人民公社后与山东领导谈话时说：“还是办人民公社好……”。随后，中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速掀起了人民公社化运动的热潮。原属合作社的土地和社员的自留地及一切生产资料和一切公共财产都无偿归人民公社所有。1958年10月底，全国农村基本实现了人民公社化。此时农村土地的公有化程度得到了进一步的强化，农村社会主义公有制形成。 1961年1月中共八届九中全会召开，对“冒进主义”和“浮夸风”进行了批评，要求全党大兴调查之风，全国经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国家进入了全面调整期。1961年7月中旬，毛主席与陶铸谈及农业时说：“我们都没搞过社会主义，马克思以前没搞过，列宁以前没搞过，斯大林以前没搞过;斯大林后来搞了，但好多地方不适合我们的国情。农业我们先搞了土地改革，紧接着搞了互助组后来搞了合作社，现在又搞了人民公社，也是在走集体化道路，但不同于苏联的集体农庄……”，“不搞集体化怎么行啊?不搞集体化，就没有办法搞大生产，也没得办法实现农业机械化和农业现代化的管理，一家一户也抵御不了大的自然灾害……”。1962年9月《农村人民公社工作条例》即《农村工作六十条》颁布，条例指出：“人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”。土地的所有权和经营使用权完全归属于“政社合一”的人民公社。在农业供给相对有限的形势下，取消了供给制和公共食堂制度，农村进行了一次“三级所有”的土地改革，即在土地集体所有的基础上，属于三级集体(人民公社、生产大队、农村生产小队)所有，人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度。农民在公有土地上统一生产和劳动，国家则通过高度集中的统一计划来调控土地上的农业生产经营活动。土地公有化的强化，也使农民的组织化程度再次得到了强化，这些都体现了鲜明的社会主义计划经济体制特征。
    人民公社成立初期，广大农民以高涨的生产热情，发展集体经济，走共同富裕的社会主义道路体现了社会主义的本质特征。随着时间的推移，土地所有权和经营权的高度统一所衍生的“大锅饭”、“平均主义”管理体制，抑制了农民生产的积极性，阻碍了农村生产力的发展，造成了国家目标与社会和公众目标的严重不一致性，现实使农村社会主义道路的探索受到了挑战。以后毛主席在多次讲话中否定了“穷过渡”的社会模式，改变了最初把“供给制”和“公共食堂”当做社会主义重要特征的观点。1961年9月毛主席在与英国陆军元帅蒙哥马利谈话时说：“我们对搞社会主义没有经验，包括社会主义革命和社会主义建设。要取得经验需要一个过程”。毛主席同陶铸讲：“当初我们图快，脱离了实际，脱离了群众，吃了大苦头，但人民没有埋怨我们;……俗话说‘吃一堑长一智’，我们要‘吃一堑长两智、长三智’，把以后的仗打好，把社会主义建设好!”。在以后的几年中，中国经济走出了困难期，社会主义的经济建设进入了一个高速发展期。
    毛主席作为忠实的马克思主义践行者，作为中国人民的伟大领袖，他带领着我党积极进行中国社会主义道路探索，为我国农业社会主义集体经济的发展进行了大胆的尝试，这种探索实践活动为今后农村集体经济发展积累了经验和教训，成为我党坚持走社会主义道路，坚持发展集体经济的历史教科书。今天河南新乡的刘庄、河南临颖的南街村、江西江阴的华西村等都是坚持走社会主义集体经济道路的成功典型。
    1966年文化大革命开始，中国在举什么旗，走什么路的问题上展开大讨论，这场讨论后来演变为一场前所未有的政治运动遍及全国，并前后持续了十年之久。持续之久的政治运动，使中国的经济发展受到了严重的影响，中国的社会主义道路在政治漩涡中艰难前行。
    四、改革开放时期(1978 —至今)：土地实行家庭联产承包经营制，土地所有权与承包权和经营权分离，中国特色社会主义在改革中逐步完善
    安徽凤阳小岗村改革的成功经验，为我国农村经济体制改革拉开了序幕。1978年党的十一届三中全会的召开，农村经济体制改革全面展开。1979年9月中央《关于加快农业发展若干问题的决定》从新的视角对社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易给予肯定，明确指出，“这些是社会主义的附属和补充，不能当作资本主义的尾巴去批判，应当鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济”。1980年中央第75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》指出：“在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕”。随之农村土地改革全面展开。1981底全国农村90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。1982年中央一号文件指出：“双包(包产到户、包干到户)是社会主义生产责任制，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年中央一号文件再次指出：“联产承包责任制扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个人经济有着本质的区别，不应混同。它是中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”至此土地家庭承包经营在全国农村全面推开。1983年底全国农村实行包产到户的生产队达到99.5%，土地所有权与承包经营权分离的土地制度不仅顺应了民心，同时也符合国情。两权分离的土地管理模式使农村生产力再次出现了大解放，并创造了人类消除贫困的历史奇迹。2003年3月1日起《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施，该法指出：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。该法的实施，第一次以法律的形式实现了我国农村土地所有权与承包经营权分离，“二权”分离管理模式初次确立，农村的生产力出现了历史上的第二次的大的释放，农民的生活随之也发生了翻天覆地的变化，农村经济进入了社会主义快车道。
    2014年1月中央一号文件《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》下发，该“意见”第17条就完善农村土地承包政策提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。这是三十五年来改革，农村土地制度中的“三权”分离被正式提到农村土地制度改革层面。落实土地所有权其实质在于强调农村土地资源的归属性，强调我国农村经济的根本制度，强调政府对土地资源的保护和宏观管理的职能。稳定农户承包权，就是稳定党在农村的政策，稳定农民积极生产的心、稳定农村社会的安定，是一项利国利民的战略性决策。放活土地经营权是新形势下利益调整的需要，它既能保护农民合法的承包权利益，又能维护经营者的利益;既能够有效解决稳定土地承包权和发展现代农业之间的矛盾，又能使土地资源得以优化配置，为发展规模经济创造了前提条件。
    理顺农村土地的“三权”关系，实施“三权”分离管理模式，是实现发展方式的转变的探索，这种探索是农村改革理论上的创新，也是实践上的又一突破，更是我党带领中国人民在中国特色社会主义道路上奋力前行的写照。
    党的十八大科学地总结了建国前后我党在社会主义道路的探索前行中获得的经验，提出：“中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。”高举特色社会主义的大旗，坚定不移地走社会主义的道路，是我国的制度选择，是我党的目标选择，也是中国人民的道路选择。这种选择体现了全党和人民坚持“道路自信、理论自信、制度自信”勇气;体现了我们在经历了历史经验和教训下的大智慧。
    参考文献：
    1.《中华人民共和国土地改革法》1950.6.
    2.《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》1958.
    3.《关于在农村建立人民公社问题的决议》1958.8
    4.《农村人民公社工作条例》(修正草案)1962.9
    5.中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)1979.9
    6.中央第75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》1980.9
    7.中共中央一号文件《全国农村工作会议纪要》1982年
    8.中共中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》1983年
    9.中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》1984年
    10.《中华人民共和国农村土地承包法》2003年
    11. 邸延生：《毛泽东与中国经济》新华出版社2010.1
    12.胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》 2012.11.8
    13.中共中央一号文件《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》2014.1.19