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会员注册国内其他有专门农民工落户制度或务工人员积分制的省市吸收农民工，都有一定的年龄区间限制，对中青年劳动力给予最多的积分。如江苏省对优秀农民工落户的年龄限制在18-50周岁之间，深圳市的年龄上限是55周岁。中山市、广州市和深圳市都把年龄分阶段积分，给予18～35岁年龄段者最高的积分。宁波市对申办人年龄要求是45周岁以下。国际上主要移民国家接纳劳工移民也是倾向于接纳年轻劳动力。加拿大除了给21～49岁申请移民者年龄满分以外，对超龄或低龄的移民甚至进行扣分。澳大利亚则给18～44周岁移民申请人年龄加分，25-32周岁获得的年龄分值最多。新西兰要求在20～55周岁之间，20～29周岁的评分最高。
2.居住和工作时间。“居转常”规定持有《上海市居住证》满7年，是申报上海户口的必要条件之一，但是对于7年以上并没有政策的区分。同时对于虽没有资格办理《上海市居住证》，但却常年持有《临时居住证》在上海工作和生活的外来劳动力，并没有给予相应的居住和工作时间的替代考量。
国际上主要移民国家也更倾向于接纳工作年限长的移民申请人，分别对在本行业工作时间和在本国或本地区工作的年数进行加分。在接纳落户外来农民工方面，广东省重视的是申请落户人员“稳定就业”、“稳定居住”，只要农民工合法、稳定地长期居住和就业，为城市发展贡献了自己的力量，就应该得到城市的接纳和认可。符合《广东省流动人口服务管理条例》的第二十七条规定“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的”的人员可以直接申请入户。
从上海的实际情况看，外来劳动力在城市中工作、居住时间久的往往是中低端的劳动者（见表2），职业大类中的专业技术人员和商业、服务业人员相比，商业、服务业人员居住的时间明显比专业技术人员长，提示我们对大量的常年在上海生活工作的中低端社会服务、居民服务人员，我们必须高度重视保护他们的权益，给予他们融入城市的机会。
3.家庭因素。国际上一些主要移民国家的人口迁移政策，非常重视家庭的发展权利。这些国家的移民政策针对移民申请人的家庭亲属，有专门的加分项目，如加拿大、澳大利亚和新西兰等国家都有配偶、亲属或家庭评分，即有配偶等家庭成员或亲属生活在本国，则可以得到一定的加分。
上海目前的外来劳动力很多已经实现了举家迁入上海，因此在政策设计中，理应考量这个人性化的因素，这也是稳定迁入地劳动力市场、维护社会稳定的重要因素。政策应该规定给予全家迁入上海的农民工优先申请落户的权益，或者给予加分。
4.社会服务与贡献。常年在上海生活的农民工，已经从精神上越来越和城市融合，他们具有日渐高涨的社会公益服务意识和主人翁精神，积极参加公益服务、志愿者、义工等社会服务活动。据有关报道，上海街头义务献血者中农民工达到了七成。“然而，上海”居转常“政策并没有把外来劳动力的社会公益奉献考虑在内。广东省则把社会服务作为二级指标纳入了农民工积分指导指标体系中，参加献血、义工、青年志愿者服务、慈善捐赠等公益行为都能够获得加分；同时，出于对农民工健康、保证正常工作等人性化的考虑，广东省对献血次数、义工和志愿者时间和捐赠数额等作了上限规定。
总之，上海已经实施的居住证制度以及居住证转常住户口制度，给了在沪外来劳动力制度性融入城市的理论可能性，然而对落户上海的可能通径分析，居住证转常住户口政策对外来普通劳动力落户基本是屏蔽的。
二、完善上海外来劳动力落产政策的建议
从上海城市持续发展和全国城乡一体化协调发展的需要看，外来普通劳动力的定居趋势不可逆转。社会劳动力层次共生结构也决定了，上海固然需要尖端人才，但事实上更需要大量服务业、制造业的普通劳动力。因此，我们必须要重视接纳和融合普通外来劳动力。在城市全面融合外来人口有承载力风险的前提下，城市通过“融入门槛”设置，建立具备一定筛选功能的体制和机制来解决城市所需的结构性劳动力的身份转化问题是必须的。但是，前提是不能歧视其中的任何一个群体，要给予他们公平的机会。没有机会的群体将会隐藏越来越严重的社会矛盾与冲突。
针对现有“居转常”政策中存在的阻碍长期、合法、稳定就业的普通劳动力落户的政策屏蔽和不公平因素，上海必须完善户口准入政策，吸收优秀农民工落户。
（一）立足机会公平，实行积分制，制定量化的总体评价指标
积分制入户政策在国际移民中被广为采纳。加拿大、澳大利亚、新西兰等主要移民国家也已经使用积分制度引入移民，美国正在着手对移民政策进行改革，将建立一个与其他国家相似的全新移民积分评估系统。积分制度或将成为今后全球移民市场的趋向。
积分制度是一项吸收普通农民工落户的有效促进制度。其原因主要有三点：首先，积分制入户政策的适用对象更加扩大，不再以学历、职业、工种等作为屏蔽性的条件，少预设限制人群，体现了公平原则。其次，量化的打分指标和分值，给外来普通劳动者入户一个明确的指导方向。其三，公开的积分方法和名单公示，创造了一个透明、公平、公正的评价体系。国内现行的针对外来务工者的积分制度，在制度结构上主要有以下四个共通点可供我们参考：
1.制定先行基本条件。城市根据自身发展需求，吸收所需劳动力必然有一定的基本要求。在广东省和宁波市的积分落户政策在具体的积分项目之前，都有若干必须符合的前提条件。如申请人必须持有规定要求的《居住证》、处于就业状态并按规定缴纳社保等先行条件。
2.设置多级指标，层次清晰。为了避免积分项目过于繁琐，积分制度规定从可以拉开落差的条件开始实行积分。在指标体系中一般设置有一级指标、二级指标等多级指标，二级指标是对一级指标的分解，以此类推。一级指标一般包括个人素质；文化程度、职业技能、纳税社保、遵纪守法等项目。
3.加分和减分项目并存。积分制并不是只有加分项目，在遵纪守法、个人信用方面出现污点，则按规定进行扣分。
4.实行地区梯度政策，区分郊区和市区的落户分值。政策应有一定的弹性，对郊区或特殊发展区域的落户分值规定应不等同于市中心区。实行地区梯度政策，将能合理引导外来人口居住和就业。引导方式通常有两种：一种是直接规定区域范围；一种是对落户不同地区划分不同的分数线，即地区梯度政策。
（二）立足社会经济发展的实际需要，调整吸收外来劳动力的方案
在国内其他省市对接纳农民工落户的制度中，江苏省实行优秀农民工落户制度，农民工的职业资格证书并不是落户的必备条件，它可以被其他条件所替代，并且没有任何职业工种的限制。
适应社会经济发展的实际需要，重视服务业劳动力的引入。上海应当从自身当前的和未来的需求出发，把优秀农民工和上海发展紧缺行业急需的农民工劳动力吸纳到上海的户籍中来，劳动力落户。目前，国内实行积分制或优秀农民工落户政策的地区，对申请落户城镇的劳动者都有相应的年龄上限，上海更应如此。
（四）立足人的素质，全面考量外来劳动力的社会性贡献
在目前的政策和舆论中，高学历、高技能、高资产的劳动力，基本就是高素质劳动力的代名词，全套的政策设计基本是围绕这些高素质劳动力而展开的。我们认为，新形势下对劳动力和人的素质要有全面的认识，知识、技能和金钱不代表高素质。
同时，城市对外来普通劳动者不应再以纯经济贡献作为唯一的评价标准，而应把无形的社会公益服务贡献也纳入考量的范围，这种倡导互助互爱的精神文明导向有利于农民工获得当地社会的接纳，帮助农民工在精神上尽快融入城市社会，增强社会凝聚力，促进和谐社会建设。
作者简介：胡琪：上海市人口与发展研究中心研究二部主任，上海市人口学会秘书长，副教授。高苑敏：上海市人口与发展研究中心研究实习员。
（作者单位：上海市人口与发展研究中心）