促进北京人口有序疏解

    北京作为我国特大城市的排头兵，经济发展与城市规模扩张所产生的城市病日益突出，同时使得周边的天津、河北出现了明显的洼地效应。为此，国家大力推动京津冀协同发展战略，《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）指出，北京市非首都功能疏解是京津冀协同发展战略的核心，要抓住北京非首都功能疏解这个主要矛盾，严控人口规模，实现城市发展与资源环境相适应。
    《纲要》审议通过一年来，各级政府扎实推进，诸如《北京市积分落户管理办法》、通州城市副中心建设等政策不断出台。然而，当前学界仍然对人口疏解的程度、人口疏解的范围特别是人口疏解的重点任务存在一些争论。但是控制人口的总体规模仍然是当前的重点任务之一。
    北京市目前采取的策略为“以业控人，人随业走”，这是从宏观的战略角度出发，侧重于通过产业转移带动人口的迁移，然而目前来看成果并不显著。对于疏解北京市人口而言，还应进一步将目光聚焦在人口问题本身，将更大的资源投入在优化人口的空间分布和提升人口素质方面。
    第一，控制核心城区人口规模。学术界对于北京市最优的人口规模尚未达成共识，有学者将北京市的人口规模和东京、伦敦等世界级城市进行比较，发现北京市的人口密度并未达到较高的水平，同时北京市的经济密度和其他世界级城市相比仍然较低，因此认为过早过快地疏解北京市人口不利于聚集经济的发挥，对于建设以北京为核心的世界级城市群会造成不利影响。然而，资源环境的相关研究表明，环境承载力是北京市人口的主要制约因素，北京市内山地面积较大，水资源严重不足，资源环境的承载力不足以支撑人口的大规模扩张，因此疏解北京市人口势在必行。同时，北京核心区的人口密度明显高于其他城区，因此需要控制核心区，发展外围地区。
    城市是一个涉及自然、社会、经济的复杂系统，各个方面因素相互影响，互相制约，同时，各方面因素又各自形成一个相对独立演进的系统。因此，仅仅从一个角度入手，在一个单一目标下的城市人口最优规模，往往与其他角度的最优规模不一致，因此需要进行权衡与取舍。在京津冀地区，资源环境的制约已经成为经济社会发展的硬性约束，环境承载力问题已成为控制北京市人口规模的充分条件。所以，尽管为了保证北京市经济社会的发展，人口疏解不作为现阶段北京市功能疏解的核心，但是为了北京市发展的可持续性，仍然有必要对北京市的人口规模，特别是核心城区的人口规模进行控制。
    第二，优化人口空间分布。在促进北京市经济社会发展和控制北京市人口规模两个目标不可兼得的条件下，优化人口的空间分布是调和这一矛盾的途径之一。目前，北京市人口密度分布仍然呈现出以东西城为核心的“杜能环”的分布模式，这种单中心的模式加重了人口对于环境和基础设施的压力。同时，在京津冀的范围内，人口密度的分布出现了以北京为中心，分别沿京津、京唐秦特别是京保石向南延伸的人口密集带，其中北京市非核心城区的人口密度与三条人口密集带的人口密度处于同一水平。
    这种人口分布状为京津冀协同发展视角下优化人口的空间分布提供了良好基础。一方面，在京津冀内部，人口密集带上较高的人口密度反映出，这些地区的聚集经济已经形成，可以培养其承接北京疏解的功能以及人口的能力，缓解人口进入北京的压力。另一方面，北京市非核心城区相对适中的人口密度表明，其既具有吸引人口的条件和基础，又具有容纳人口的空间与能力。同时，在2004年以来，《北京城市总体规划（2004—2020）纲要》中提出重点建设通州、顺义等新城，其人口增加率均高于北京整体的人口增长率，这也说明新城建设确实对于人口起到一定的吸引作用。因此，可以在北京疏解非首都功能的背景下顺势而为，重点建设城市副中心和若干新城，形成多中心的城市结构，扩充城市的发展潜力。
    第三，提升人口文化素质。《纲要》中将北京定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这些首都功能的实现均需要较高水平的人才支撑。理论研究表明，城市对于低水平人口具有更强的吸引力，一方面由于能力限制，其可流动的机会没有高能力人口多，且面对环境污染、交通拥堵等城市成本时，流动意愿没有高能力者大；另一方面，低能力者在大城市享受的基础设施和收入等福利远远高于其他地区，而高能力人口在其他地区依然可以依靠自身能力获得较高的福利水平。因此，在政府施加挤出人口的压力时，高能力者的流动意愿更加强烈。在这种首都功能的需要和高能力人口的流动意愿存在矛盾的情况下，政府在制定控制以及疏解政策时，一定要将人口的能力结构纳入考虑之中，将西方国家出现的逆城市化现象、中心城区成为低能力者聚居的区域，因而造成的一系列城市和社会问题引以为戒。
    第四，调整户籍政策。目前，户籍政策一直是北京市控制人口的重要抓手，在现实层面户口的获得和高房价也成为阻止外来人口定居北京的主要因素。然而，户籍制度如同一道门槛，一方面可以阻止外来人口涌入北京，但另一方面也成为了北京市人口不愿迁出北京的重要原因。因为北京市户籍所享受的升学、高考政策等权利，极大增强了北京对于人口的吸引作用。
    另外，户籍制度对于故土难离这种文化有加强的作用，因而导致了功能疏解和人口疏解的分离。例如，制造业和区域性批发市场等功能疏解出去后，相关的就业人员仍然留在北京，并没有减轻北京的人口压力，反而由于疏解的均是低端业态，从业者的知识和技能固化，功能疏解出去后其很难在短时间内找到合适的工作，为社会的和谐发展埋下隐患。
    第五，完善人口服务支撑体系。理论研究表明，提升交通等基础设施和公共服务的水平可以提升城市的最佳人口规模。因此，在人口疏解面临系统性、结构性和制度性矛盾的条件下，完善北京市对于人口的支撑体系有助于提升北京市人口的承载能力，缓解因人口导致的城市问题。公共服务是人口支撑能力的关键因素，基本的医疗卫生、教育和社保等是支持人口定居的基础，高等的医疗和教育资源是吸引人口聚集的因素。因此，可以在提升京津冀基本公共服务基础的同时，以公共服务特别是优质公共服务资源为抓手，推进北京市内部人口布局的优化和向河北省的转移与疏解。同时，尝试逐步将优质公共服务与户籍制度分离，以降低户籍制度对于人口疏解和重新布局的阻碍作用和对于不同能力人口的选择作用。此外，要完善交通体系建设，增强区域间经济联系。便捷的交通体系是在人口密度较大条件下，维持城市正常、高效运转的条件。与东京等人口密度较高的国际都市区相比，北京的公共交通特别是轨道交通的密度明显较低，因此要提升北京市内部的轨道交通密度，并且增强北京与天津、河北，特别是新构建的吸引人口的节点城市的快速交通建设，从而促进人口空间分布的优化。在此基础上，增强北京核心城区与新城、北京与京津冀其他区域的经济联系，使其成为一个联系紧密、共同运转的系统，从而促使人口在整个大区域内迁移和流动，并且推动以北京为核心的城市群的建设。
    总之，北京非首都功能疏解的过程，最终会体现在产业转移和人口迁移上。两个过程互相影响，又各自独立，所以在利用市场机制和政府调控引导产业的转移时，要注意其对于人口迁移的带动作用。同时在人口的疏解方面，要注意对于人口总体规模的控制，注意人口结构和空间布局的优化，注意户籍政策的调整和支撑体系的建设。
    （本文系中央在京高校重大成果转化项目“京津冀协同一体化发展研究”阶段性成果）
    （作者单位：中国人民大学经济学院）