户籍制度改革需要差别化的政策

    户籍制度是奠定我国经济社会秩序的基本制度之一，也是我国城乡二元经济结构得以形成的根源。依托于户籍制度之上的各类社会政策和公共服务使得社会中各类人群被区别对待，在一定程度上造成了当今社会的不平等和不公平。改革户籍制度，实现公共服务均等化是中国经济社会发展过程中必须面对和解决的问题。
    改革户籍制度固然是实现社会公平正义的合理要求，但也必须充分认识这一改革的困难程度和复杂性。产生于1958 年的我国户籍制度一开始主要是作为人口登记和管理制度而发挥作用的，但改革开放以后，这一制度原来意义上的作用逐渐弱化; 而作为一种身份标志，户籍制度不断被附加上各种保障、福利和公共服务的内容，不同户籍身份的人获得了不同形式和不同程度的保护，户籍制度成了各种社会政策和公共服务提供的载体。在现行户籍制度之下，城乡居民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性分配，制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等，户籍制度也承担了许多本来不应该承担的社会功能。
    户籍制度不仅造成了在社会政策和公共服务方面的城乡分割，而且也造成了地区分割。在人口流动性不强的情况下，上述分割应该说并不会对社会带来太大的负面影响，但当人口流动性增强，大量人口不断从农村流动到城镇、从一个地区流动到另一个地区的情况下，上述分割则带来了越来越严重的社会问题。1980 年代初期，我国流动人口仅有几百万的规模，到1990 年代末，流动人口已经超过一个亿。2000 年第五次人口普查数据的流动人口规模达到1． 44 亿，而2010 年第六次人口普查的流动人口规模已达2． 2 亿。由于我国人口流动的方向主要是从农村流向城市，从中西部地区流向东部沿海发达地区，流动人口离开农村后，实际上也就脱离了农村的公共服务和管理体系，但流入地的公共服务和各种社会福利又以是否拥有当地户口为准入条件，从而造成了流动人口被排斥在流入地的城市公共服务体系之外，形成了当前所谓半城市化的格局。按照常住人口来看，我国目前城镇化率已超过50%，但如果按照户籍来看，我国具有非农业户口人口占全国人口比例不足40% ，二者相差10 多个百分点，这意味着全国有大约1． 6 亿人口虽然生活在城市，但并没有被城市的公共服务体系所接纳。目前，大批离开户籍地的农村人口难以和流入地城镇居民享受同等公共服务，正在造成越来越严重的社会问题。近几年个别城市甚至发生了外来人口和当地户籍人口的群体冲突，解决流动人口问题显得刻不容缓。
    很多人认为户籍制度是造成流动人口问题的根源，只要取消户籍制度，流动人口问题就会自然得到解决。然而，国际上的经验表明，取消户籍制度也许并非好的选择。在其他发展中国家我们经常会看到，由于没有户籍制度的限制，人口自由迁徙和流动使这些国家患上了难以根治的城市病: 大量贫民窟像毒瘤一样在城市地区蔓延，带来难以解决的社会问题。反观我国，虽然正经历着经济高速增长和世界上最大规模的人口流动，但依然保持了稳定的社会秩序，和一些发展中国家形成了鲜明的对照，其中一个重要原因就在于我国拥有户籍制度。我国的经验表明，合理有效的人口管理是经济社会稳定有序发展的重要保证。也正因为如此，虽然户籍制度不断遭受社会舆论的抨击，但作为社会管理的重要手段，这一制度仍然保持着生命力。
    事实上，我国不同发展水平的地区在如何推进户籍制度改革的问题上进行了不同的探索，出现了不同的模式和做法，这些模式和做法实际上也为我国今后的户籍制度改革指明了方向。
    首先让我们来看一看东部很多地方最近几年开始实施的居住证制度。东部沿海地区长期以来一直是我国经济增长的“火车头”和人口流动的目的地。这里在成为世界工厂的同时，也聚集了大量的外来人口，不仅大城市如上海、广州、深圳等人满为患，即使中等城市如东莞、无锡、苏州等也都面临着巨大的外来人口增长压力，使得城市道路、交通以及公共服务难以承受，社会矛盾加剧，不稳定因素骤增。尤其是自2004 年以来，劳动力成本的攀升使过去的增长模式难以为继，发展面临着艰难抉择。如果继续吸纳外来人口，必须提高工资，企业难以承受，城市也无力承载; 如果不继续吸纳外来人口，则企业面临倒闭，经济发展可能会陷于停滞。如何破解发展的难题? 居住证制度在这种情况下应运而生。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员，规定凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记，居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证，持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。目前，这一制度在东部地区已经普遍推开，广东2010 年为全省3000 多万外来人口办理了居住证，有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。通过实施居住证制度，东部地区改变了过去完全把外来人口排斥在外的做法，同时，这一制度也为外来人口成为本地户籍人口设置了门槛和条件，发挥了有选择地吸纳外来人口的作用。由此可见，居住证制度不仅打开了外来人口融入城市的现实通道，更为经济转型升级聚集了新的人力资源优势。
    再让我们看一看中西部地区是如何推进户籍制度改革的。重庆作为典型的中西部地区，曾长期是劳动力输出地。在东部地区企业因劳动力成本压力开始向内地转移的情况下，传统上的劳动力输出地就遇到了难得的发展机遇。能否把农民工留在本地，延续人口红利，成为承接产业转移的重要条件。
    重庆为此开始积极探索吸引农民工在城镇落户的具体做法。2010 年重庆开始实施城乡户籍制度改革，其目的就是把那些已经在城镇稳定就业、有固定住所或纳税能力的农村户籍人口转变为城市户籍，享受和市民同样的就业、教育、医疗、养老等公共服务。按照重庆户改计划， 2012 至2020 年，重庆力争每年转移80—90 万人，到2020 年新增城镇居民700 万人，非农户籍人口比重提升至60%，重庆主城区集聚城镇居民1000 万人，区县城集聚城镇居民600 万人，小城镇集聚城镇居民300 万人。从内容上来看，重庆户籍制度改革是希望通过公共服务均等化加快城市化发展，但其实质则是延续人口红利，承接产业转移，推动经济发展。
    由此可见，目前各地对户籍制度改革的探索都没有采取简单地取消户籍制度的做法，而是循序渐进形成了差异化的人口管理政策。从根本上来说，改革户籍制度的困难并不在户籍制度本身，而在于如何处理附着在户籍制度上的各类社会政策和公共服务的差异，而这些困难则主要来自于我国城乡和地区发展水平上的巨大差异，这些差异不消除，户籍制度就很难被完全废除。从这个意义上说，户籍制度改革必须以加快缩小城乡和地区差异为前提，而不是在仍然存在巨大差异的情况下简单地以公共服务均等化为目标取消户籍制度。户籍制度改革需要在不断缩小城乡和地区差距的基础上循序渐进，需要服务于经济社会发展的大局。从全国来看，户籍制度改革不应该设置一个统一的时间表，而是需要各地根据自身的实际情况实行差别化的政策。在那些人口规模已经达到承载极限的城市地区，通过设置一定的准入门槛，有选择地让部分人进入，不仅会减少对城市发展的压力，而且也有助于实现经济发展方式转变，提高经济发展的质量。在那些仍然具有承载人口潜力且需要加快经济发展的地方，则需要最大限度地聚集人力资源优势，通过“以劳引资”方式实现经济快速发展和产业聚集。在那些生态环境脆弱，不适合人类生产生活的地方，则需要鼓励人口迁出，减轻人口对资源环境的压力，实现人口与生态环境之间的良性互动。在我们这样一个地区差异如此大的国家，户籍制度的改革必须通过差异化的政策才能不断向前推进。
    文章出处：人口与发展，2012年第2期