以常住人口登记制度为依托创新社会管理

    户籍制度和土地制度决定了中国的社会管理和公共服务被分割为城镇和农村两个体系。在人口不流动的情况下，城乡分割的社会管理和公共服务模式应该说能够发挥其社会保护的基本功能，但在人口不断从农村流入城镇的情况下，这种城乡分割的社会管理和公共服务体制正受到前所未有的挑战。流动人口既无法融入城市，又难以真正留在农村，形成了社会管理的“夹心层”，存在着被边缘化的趋势，是当前社会管理的难点。胡锦涛总书记在2011 年2 月19日中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出：“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策”。这一重要讲话为破解社会管理中面临的流动人口难题指明了方向。
    一、流动人口迫切需要纳入到城镇社会管理和公共服务体系中来
    随着经济社会的快速发展，我国的城乡差距和区域差距不仅没有缩小，反而呈现不断扩大的趋势，这构成了推动人口流动的巨大动力，流动人口的规模因此不断扩大。2000 年第五次人口普查数据的流动人口规模达到1.44 亿，国家统计局估计2009 年我国的流动人口达到1.8 亿，而国家人口与计划生育委员会则估计2010 年我国流动人口规模已达2.3 亿。流动人口离开农村后，实际上也就脱离了农村的公共服务和管理体系，但流入地的公共服务和各种社会福利又以拥有当地户口为享有条件，从而造成了流动人口被排斥在城市的公共服务体系之外，形成了当前所谓半城市化的格局。按照常住人口来看，我国目前城镇化率为46%左右，但如果按照户籍来看，我国具有非农业户口的人口仅占全国人口的33%左右，二者相差13 个百分点，这意味着全国有大约1.6 亿人口虽然生活在城市，但并没有被城市的公共服务体系所接纳，形成了我国社会管理和公共服务的真空地带。如果说流动人口无法进入城市公共服务和管理体系在过去还不至于引起大的社会问题的话，那么，随着流动人口特点变化，无法享受到城镇公共服务的流动人口正成为社会发展的巨大隐患和社会矛盾的爆发点。
    首先是人口流动正从双向流动模式转变为单向不可逆流动模式。早期的人口流动是一种双向的流动，流动人口往往在流出地和流入地之间像候鸟一样流动，在城里工作一定时间后，仍然会返回农村从事农业生产，表现为从农村流向城市和从城市流回农村的双向模式，人口的流动具有可逆性。然而，随着新生代农民工的出现，人口的双向流动模式正在变为单向流动，表现为从农村流向城市后不再返回农村。如果将1980 年后出生的农民工划定为新生代农民工，那么新生代农民工已经占到全部农民工的60%以上，成为外出农民工的主流。目前全国外出打工的农民工有1.5 亿人，这意味着大约1 亿人属于新生代农民工。新生代农民工在生活期望值、生活方式、获取信息手段、自我认同、留城意愿等方面，都与老一代农民工有着很大差别。老一代农民工仍然保留着和土地的联系，而新生代农民工对农村生活已不再熟悉，也缺乏农业生产知识和技能，和土地之间的联系变弱甚至断裂。在这种情况下，如果继续把新生代农民工排斥在城市公共服务和社会保障体系之外，那么，他们一旦在城市失业就面临着生存问题，从而给社会稳定带来严重威胁。
    其次是流动人口近年来出现了家庭化趋势和不流动现象。流动人口举家外出务工的比例不断增加， 2002 年举家迁移的劳动力为2350 万人， 2009 年接近3000 万。这些举家迁移的流动人口对融入流入地城市社会需求强烈，渴望能和城市人一样享受到均等的公共服务。同时，流动人口的利益诉求正在发生变化，表现在流动性上呈两极分化态势，部分就业和收入稳固的群体，移民化倾向明显，出现“流动人口不流动现象”。另一部分收入水平较低且不稳定的群体，呈现加速流动趋势。对于这些不流动的流动人口来说，如果不能和城里人一样享受到城市的公共服务和社会管理服务，会产生相对剥夺感，滋生对社会的不满，引发社会矛盾。
    不断增加的流动人口以及流动人口出现的新特点和新趋势，已经对传统的以户籍制度为依托的社会管理体制提出了严峻挑战，带来了严重的冲击，迫切需要探索一种能够把流动人口纳入其中的新型社会管理体制。
    二、建立常住人口登记制度，创新社会管理
    社会管理说到底是对人的管理，而要对人进行有效管理，首先需要对人的基本信息有比较准确的把握和了解，从这个意义上来说，户籍制度为进行社会管理提供了很好的工具。但户籍制度难以破除且改革起来步履维艰的根本原因也正在于此。时至今日，可以看到的现象仍然是，一方面改革户籍制度的呼声很高涨，但另一方面地方出台各项政策时仍然与户籍挂钩。例如，最近各地出台的商品房限购政策，又都对户籍人口和非户籍人口作了区分，户籍制度成了实施这一政策的重要载体。户籍制度存在的合理性就在于它的工具性。因此，要实现公共服务的均等化，首先要求公共服务的提供不能再以户籍为依托，而必须以常住人口为依托。
    公共服务的均等化和普惠化需要找到一个能够替代户籍制度的新工具，建立常住人口登记制度就可以成为这样的工具。所谓常住人口登记制度，就是按照常住地来管理人口的制度。只要一个人在一个地方居住半年以上，且有固定住所、稳定职业和稳定收入，那么，就可以被登记为常住人口。登记为常住人口后，当地政府就义务为其提供基本的公共产品和公共服务，使其在教育、医疗、劳动就业、住房、社会保障和计划生育等方面，享受到和当地户籍人口同等的待遇。
    人口登记制度是世界上很多国家进行社会管理的手段。日本实行的就是典型的“户籍随人走”的人口登记制度。在日本，一个人在迁出之前需要办理迁出证明，注明迁出原因（如上学、就职、结婚等），并把记载有个人基本信息的户籍文本一并带走，搬入新址14 天内要到当地政府办理迁入登记，成为当地的正式居民。近来日本又出台了“住民基本情况网络登记制度”，每个居民都有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。日本的这种制度便于人口流动，人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。这一制度不仅保证了日本人口流动的有序进行，而且加强了政府与居民的协调，增强了居民的归属意识，使他们在享受当地各种优惠政策的同时，也注意遵守当地的行政规定和法令，这是日本社会治安良好的重要原因。
    我国当前要彻底废除户籍制度，建立真正意义上的户籍随人走的人口登记制度的条件并不成熟，因为我国户籍制度依附了太多的公共政策和服务，同时这一制度还和农村的土地制度相呼应，构成了复杂的城乡居民利益格局。改革户籍制度本身并不难，难的是如何剥离依附于户籍制度上的各种制度和福利，不首先剥离这些依附的政策和福利而贸然改革户籍制度，必然会导致社会管理的混乱。
    目前我国经济快速发展，但社会矛盾不断尖锐，公平性问题日益突出，迫切需要用社会管理创新的办法协调不同利益阶层的利益冲突。随着人口流动性的不断增强，居住在一个地方而无法享受到当地的公共产品和服务造成了最大的社会不公。不解决这一问题，和谐社会的建设就是一句空话。建立常住人口登记制度并非要立即取代户籍制度，而是为户籍制度的改革创造必要条件。我国目前最需要的是以常住人口而不是户籍人口为依托进行社会管理和创新，当公共服务能够被常住人口均等地享受的时候，户籍制度的最终改革也就水到渠成了。
    文章出处：领导之友，2011年第4期