工业化进程中劳动力流动的国际经验

        劳动力流动是劳动者以改变就业类型和改善收入状况等为目的一种跨地域流动的行为。目前，发达国家已完成劳动力从农村向城市的转移，劳动力流动主要表现为劳动者在不同城市之间的流动;而在尚未完成工业化的发展中国家，劳动力转移正在蓬勃发展，主要表现为劳动者从农村向城市的流动。研究和借鉴工业化进程中劳动力流动的国际经验，对中国劳动力市场运行和经济发展具有重要意义。
    劳动力流动作为一种历史现象，在工业革命以前就已存在，但流动规模和社会经济影响较小。和平时期，工业化进程带来了更大规模的劳动力流动。
    工业化就是工业生产部门在传统农业社会中形成、发展和壮大，并带动传统农业社会向现代工业社会转变的过程。现代制造业和服务业主要集中在城市，而农村集中的则是农业产业。在工业化和城市化进程中，原来居住在农村中的大量劳动力会转移到工业部门，其居住地点自然也会转移到城市，从而形成大规模的城乡劳动力流动。
    主要工业化国家的劳动力流动历程
    英国是工业化的先行国家。早在1700年，英国农业劳动力占整个劳动力的份额已降至56%。①18世纪以后，英国进入工业化初期阶段，人口的城市化率在全国各地都有显著的提高。到1851年时英国已有51%的人口居住在城市里，基本实现城市化。伴随农业劳动力比重的明显下降和工业及服务业劳动力比重的大幅攀升(见图1)，英国大量劳动力从农村迁移到城市。资料表明，1751～1780年间，离开农业的劳动力每十年约为2.5万人，1781～1790年间升至7.8万人，1801～1810年达13.8万人，1811～1820年达21.4万人，1821～1830年达26.7万人。②
    
    图1 英国的就业结构变化(1700-1998)
    资料来源：麦迪森：《世界经济千年史》，第87页。
    德国历史上劳动力流动的几个高峰期，基本都与工业化有相关。在19世纪中期德国纺织业兴盛时期，以纺织业为主的城市最先建立起纺织工厂，这些纺织业中心发展极快，迅速吸收了大批来自农村的劳动力。之后，在19世纪50年代中期至60年代的铁路兴建时期，以及70年代城市建筑业的高峰时期，也是德国劳动力从农村向城市流动的高峰期。③据德国1907年的人口职业普查，全德有6004万人，其中仅有3140万人是留在本地的非流动人口，约一半(2864万人)都是流动人口，大部分是迁移到邻近城市或更远的城市;城镇人口中的大部分都是农村流入的迁移人口。伴随大量劳动力从农村迁移到城市，德国的就业结构发生了显著变化。从19世纪中期到1913年，德国农业就业占全部就业的比例从55%降至35%，而第二产业就业占比从25%升至38%，第三产业就业占比从20%升至27%，显示出有大量农村劳动力流动到城镇和非农产业就业(见表1)。
    
    表1 德国就业结构的变化(1849-1913年)
    资料来源：Wolfgang Zom, Handbuch der deutschen Wirtschafts - und Sozialgeschichter, Vol.2, Stuttgart: DVA, 1976, p.528.
    美国的工业革命始于18世纪末，完成于19世纪80年代。从纺织业开始，工业革命迅速波及其他一系列轻、重工业部门。发展工业需要大量劳动力;同时，农业革命也进入新阶段，开始了真正的全面技术革命，排挤出大量农业剩余劳动力。在此背景下，大量农村劳动力流动到城市就业。1870年，农业劳动力占美国总劳动力的51.5%，而到1910年仅占32.5%。④农村劳动力的迁入，大幅提高了城市化水平。据估计，美国城市人口在1800年为32.3万人，而到1910年已增至4199.9万人;1860年至1910年间，美国流入城市的人口增长7倍。⑤1920年，美国城市人口达到5415.8万人，第一次超过农村人口数量，占总数的51.2%(见图2)。在20世纪20年代以前，美国城市工业劳动力的增加主要来源于外国移民和国内农村劳动力的迁入;之后，因为严格的移民法限制，则主要靠农村劳动力流入。1920～1965年间，共有3000多万农村劳动力流入城市。进入21世纪70年代，美国大规模的农业劳动力外流运动接近尾声。1970～1974年，农业人口净迁出只有71.5万人。⑥
    
    图2 美国城市人口及占总人口比例(%)
    资料来源：《美国历史统计：殖民地时期到1970年》，第11～12页。转引自：陈奕平：“农业人口外迁与美国的城市化”，《美国研究》，1990(3)。
    日本于19世纪末开始进入工业化时期。从1885年到一战前为日本工业化的初始阶段。在此阶段，日本工业迅速发展，农业也保持较高的劳动生产率及增长率。农业持续发展既促进了工业生产，又推动大量农村劳动力转移到非农业部门就业。从一战开始到二战结束，在两次世界大战以及日本大规模对外侵略扩张的背景下，日本工业化经历了一个畸形发展阶段。二战之后到20世纪80年代中期是日本工业化迅速发展并最终完成阶段。⑦伴随工业化发展，日本的劳动力转移规模不断扩大，第一产业就业日渐减少，二三产业就业不断增加。大体上看，日本第一产业就业者每年净流出率19世纪末约为0.5%，20世纪50年代前约为1.0%，20世纪50至70年代约为5%(见图3)。
    
    图3 日本第一产业就业者人数的变化
    资料来源：南亮进：《经济发展的转折点：日本经验》，第93页。
    发展中国家的劳动力流动
    当前，在还没有完成工业化的发展中国家，大量劳动力正在从农村向城市流动。除中国外，印度可能是世界上城乡劳动力流动规模最大的国家。此外，像巴西、墨西哥等拉美国家及越南、泰国等东南亚国家，农村人口占比正快速下降(见图4)。这表明这些发展中国家正经历显著的城乡劳动力流动。
    
    图4 部分发展中国家农村人口占比变化
    资料来源：世界银行数据库，http://data.worldbank.org/indicator/sp.rur.totl.zs/countries/1w-cn?display, 2013年4月12日。
    在改革开放以前，中国实行严格的计划经济体制，农村劳动力向城市的迁移长期受到严格限制，迁移规模非常小。改革开放以后，中国在农村普遍推行家庭联产承包责任制，提高农业劳动生产率，农村剩余劳动力进一步显现。随着中国城市经济改革的逐渐推行，城市非国有经济开始发展，就业政策有所松动，产生了对农村劳动力的明显需求。在此背景下，中国对农村劳动力向城市迁移的管制逐渐放松。因此，从20世纪80年代中后期开始，劳动力从农村向城市的迁移已成为中国经济中的普遍现象。农村劳动力向城市迁移的规模，也由初期的几百万人增至目前的1.6亿人。由于中国农村人口比例仍相对较高，可以预见中国的城乡劳动力流动仍将持续一定时期。
    印度作为发展中的大国，和中国一样也面临着工业化、城市化以及相伴而生的劳动力流动问题。据统计，印度农村向城市地区迁移的人口，1961～1971年为1030万人，1971～1981年增为2309万人，1981～1991年增至7000万人。在2006年，印度农村迁移到城市的人口达到400万人。但由于印度农村迁移劳动力受教育程度普遍不高，加上城市第二、三产业不够发达，就业吸纳能力有限，导致农村劳动力流动并不活跃。数据显示，2002年印度成人识字率男性为68%，女性为45%，青年识字率男性和女性分别为80%和65%。⑧那些已迁移到城市地区的农村劳动力，很多从事非正规就业，相当一部分生活仍较贫困。
    拉美国家作为发展中的经济体，二元经济特征非常明显。这不仅体现在巨大的城乡差距方面，也体现在农村内部的差距上。虽然农村剩余劳动力向城市的转移是发展中国家的普遍规律，但是拉美国家的该过程无疑过于迅速。从图4可以看到，与同期的中国、印度等发展中国家相比，巴西和墨西哥这两个拉美主要国家的农村人口比例较很低;也就是说，这两个国家的城市化水平显著高于相关国家。数据表明，在1950～1980年间，拉美国家城市化率由41.6%提高到65.5%;百万人口的城市由7个增加到48个;有10多个国家的首都分别集中了全国城市人口的40～66%。⑨但由于进口替代工业化模式没有适时进行转换，资本密集型的经济增长创造的就业越来越少，加上城市失业本已严重，导致迁移劳动力在城市就业相当困难，非正规就业成为迁移劳动力在城市就业的主要形式。城市化的过度发展和城市人口的过度集中，也使拉美国家面临城乡差别扩大和城市人文、生态环境恶化的问题。
    应对劳动力流动的国际经验借鉴
    消除劳动力流动制度性障碍，为工业化过程中的人口流动营造宽松环境。英国在工业革命早期颁布的《济贫法》、《定居法》等法律规定，当贫民迁移到其他教区时，若该教区认为他会增加它的济贫税负担的话，就必须在40天内将其遣返原籍，这严重限制了劳动力的自由流动。工业革命以后，为满足工业对劳动力的需求，英国政府修改和颁布了一系列法律制度，以消除人口流动障碍。1846年颁布《贫民迁移法(修正案)》，使一些贫民(在一个教区居住5年以上而未领取地方救济的人)不再被遣返原籍;1865年通过的《联盟负担法》进一步扩大了救济贫民的区域范围和贫民居住地范围，使限制定居地不再可能。⑩
    德国在工业化之前盛行封建农奴制，严重限制了劳动力的自由流动。工业化过程中，德国政府通过制定一系列法律法规和相关政府制度，逐步扫清了限制人口自由流动的制度障碍。1807年，“十月敕令”解放了普鲁士的农民，让他们可以自由进入城市;1811年，颁布的《关于调整地主和农民间关系的敕令》解除了农民对地主的负担和劳役;1849年通过的《德意志帝国宪法》规定，公民享有人身自由和法律平等、经济生活自由、迁徙自由、不受任意逮捕、不受法官和警察侵犯的法律保障、出版自由、宗教信仰自由、在科学方面结社和集会的权利以及选择职业自由等基本原则;1867年的《职业自由法》和《迁徙自由法》进一步扫清了自由择业的障碍等。（11）
    政府亦要对劳动力流动进行合理布局和有序引导。日本在工业化进程中，人口不断迁移到大城市，出现了大都市圈，造成大城市人口过度密集，而中小城市和乡村建设比较落后，致使大城市和中小城市间差距拉大，城乡之间差距拉大。为此，日本政府积极制定城市发展的合理规划，先后多次制定《全国综合开发计划》，这一计划的制定是不断变化和发展的，针对不同时期的不同问题及时制定有效的解决政策。针对城市化进程中出现的严重的东京都“一极集中”问题，日本政府专门制定《首都圈白皮书》，对东京都及周边地区进行统一规划，还计划将首都功能向外转移，主要是指国会、行政机关及研究机构向其他城市转移，保留东京本身的经济、文化功能。（12）
    在印度，大量劳动力流动到城市，城市人口比重不断上升，由于印度城市化的无计划模式，“城市病”非常严峻。印度在迅速提高城市化水平的同时，城市的基础设施建设没有跟上，约16%的城市人口没有自来水，54%的人口没有排污系统。住房问题十分突出，尤其是孟买、加尔各答等大城市更加严峻。数据显示，1961年时孟买22%的全市人口住在贫民窟中，1986年时有75%的人口住在不符合标准的简易住房中，住房缺口每年以3万套的数字增加。
    高度重视劳动力流入城市后住房问题的解决。英国在工业革命后，大量农村剩余劳动力流动到城市，带来严重的住房问题。1851年以后英国基本实现城市化，开始步入城市社会，这时农村移民的住房问题逐步演变成城市工人阶级的住房保障问题。1914年后，英国城市化比重基本维持平衡，各大城市的中心人口有所下降，郊区人口逐渐上升，郊区发展问题凸显。为解决这些问题，英国政府不得不进行公共政策干预。1875年颁布《工匠住宅法》，授权各市议会负责规划被认为不卫生的区域，强迫住户购房，同时让其有权从公共工程贷款委员会获得低息贷款;1899年伦敦开始用郊区化策略来取代拆迁策略，得到各个阶层和各个党派的拥护;1890 年通过《工人阶级住房法》，首次承认包括工人阶级在内的英国缺乏优雅的住房;一战后，英国政府开始进行大规模的公共住房建设，到1939年共建设100万套公共住房;20世纪50～60年代，英国中央政府投资兴建的公共住房每年达30万套，占全部住房的30%，并鼓励个人买房和建房，地方政府则集中解决贫民区改造问题。（13）
    在德国的工业过程中，农村大量剩余劳动力涌入城市，加上城市住房供给不足以及农民购买力较低，给城市住房带来很大压力。在德国，购买固定住宅的人数占比很小，大部分人都是租赁房屋，大量涌入的劳动力也极大冲击了住房租赁市场。从19世纪下半叶开始，德国政府开始积极采取措施解决住房问题：第一，制定统一的城市规划管理法规，将城市住宅建设纳入到城市的综合规划当中，并进行法制化的管理;第二，鼓励半政府性机构(即建筑协会或建筑合作社，可享受贷款、税收、土地等方面的优惠政策)和企业(在建设职工住宅时也可享受优惠政策)参与住宅建设;第三，政府建造经济适用房屋，提供公共住宅，解决低收入阶层的住房问题。（14）
    给流动劳动力提供社会保障和子女教育等公共服务。德国的工业化进程中，大量劳动力涌入城市，带来城市失业人数增加，导致城市贫困等问题严重。为此，德国政府逐渐建立和完善了社会保障制度。1855年，普鲁士首先通过《穷人权力法规》，以法律形式保障穷人的生存权力，接着德国的大部分地区也颁布类似法律，还成立专门的社会组织将社会各阶层的捐赠送到需要救助的穷人手中。19世纪80年代，德国政府先后颁布一系列政策法规，强制对所有雇佣劳动者实行统一和平等的社会保险，如《疾病社会保险法案》(1883年)、《意外灾难保险》(1884年)、《老年和残废保险法》(1889年);1911年，政府将这三部法律整合成统一的《社会保险法》，自此德国逐步建立起完善的社会保障制度。
    日本在工业化和城市化的发展过程中，地主土地所有制和土地租佃制成为发展障碍，政府通过减轻农业税、收买地主土地再卖给农民、供给农业信贷、发展农业协同组织、面向农村居民的“国民健康保险法”以及城乡统一的最低生活保障制度和社会福利制度等一系列的改革来协调城乡关系。其中，通过《健康保险法》(1927年)、《农地调整法》(1938年)、《劳动者年金保险法》(1941年，1944年改为“厚生年金保险法”)、《生活保护法》(1946年)、《儿童福利法》(1948年)以及《残疾人福利法》(1949年)等。
    美国公立学校无条件接受任何一个适龄儿童，包括其他州的儿童、暂时生活在美国的外国人的孩子、移民(包括非法移民)子女等。为解决乡村流动儿童的教育问题，国会要求对各州流动儿童的教育进行政府干预，并出台相应的法律和配套计划，其中有名的就是“流动学生教育计划”。该计划由联邦政府拨款，资助对象主要是流动的中小学生，目的是扶助那些由于工作原因，家庭住所不断变动的流动学生，为其提供高质量的以及内容广泛的资助及服务;确保流动儿童在跨州或跨地区迁移时避免受到诸如学校课程设置、学籍、成绩标准等方面的不公正待遇;以与校方合作的方式确保流动儿童受到相应的正规学校教育;制定各种计划确保流动儿童受到良好教育;克服语言及文化障碍、获得相关医疗及保健服务;给予流动儿童平等的受教育的权利与机会。（15）
    劳动力大量流入城市带来的公共卫生和污染等问题需要有效应对。英国在快速城市化过程中，由于人口在城市的聚集和膨胀，带来严重的空气和水污染问题，公共卫生环境十分恶劣。1848年，英国政府颁布《公共卫生法》;1871年，地方政府成为公共卫生事业的主管机构;1875年，议会《公共卫生法》对以前同类法案进行了系统集成，涉及包括供排水、街道房屋管理、垃圾清理、食品卫生、疾病预防、照明和污染行业管理等具体内容;1878年，新《公共卫生法》规定，市政当局必须收购私人的供水公司，以提供管道自来水。
    在德国的工业化进程中，大量人口涌入城市，使城市公共卫生问题十分严峻。德国政府积极采取一系列措施来改善城市公共卫生环境，例如1879年德国政府颁布《食品卫生法》，对食品卫生和各种成分含量都做了严格的检查规定。加强对医学理论研究的支持力度，在医学与社会科学中增设社会卫生学专业、体育卫生专业、医疗保险专业等。加强疾病预防措施，增设医学研究相关学校，不断发展和壮大医疗队伍。
    文章出处：人民论坛，总400期