成本分摊机制：户籍改革关键

    【核心提示】以基本公共服务与福利均等化为导向的户籍改革在财政上具有可行性，改革约束并非在于财政投入总量，而主要是改革成本的巨大地区差异。户籍改革关键在于良好的成本分摊机制。
    当前户籍改革的成本被夸大，原因在于对户籍改革的认识存在偏差。根据研究测算，在未来20年城镇化水平达到70%的情况下，户籍改革成本累计相当于全国财政用于与民生直接相关支出的约16%。以基本公共服务与福利均等化为导向的户籍改革在财政上具有可行性，改革约束并非在于财政投入总量，而主要是改革成本的巨大地区差异。户籍改革关键在于良好的成本分摊机制，中央政府应该承担更大责任，全国整体推进、打破行政区域分割，兼顾地区差异，但不能简单地依据城市规模或区域划分。     
    户籍改革成本被夸大     
    户籍改革投入究竟需要多少钱？有些研究者和机构进行了粗略估算，多数结果是一些“高不可及”的数字。如农民工市民化的人均成本为10万元，一个农民工成为市民一生需要为其付出130万元，农民工市民化的总成本高达40万亿元等。这些估算没有准确理解户籍改革的内涵是基本公共服务与福利均等化，也没有考虑到成本的地区差异，估算结果没有政策参考价值。
    客观评价户籍改革成本，必须要考虑几个关键问题。一是成本的范围，与户籍直接关联的基本公共服务与福利应该是成本核算的主体，包括教育、就业、社会保障、医疗卫生和最低生活保障等，而一些准公共服务和投资性福利项目，如住房保障、城市基础设施、社区服务等不应纳入户籍改革成本。二是成本的地区差异仅以部分城市平均或几个典型城市情况估算户籍改革成本，会出现较大偏差。三是城镇化的动态推进，基于城镇化发展的估算才更有实际价值。户籍改革就是通过基本公共服务与福利均等化来解决“人的城镇化”问题，使“户籍人口”城镇化与“常住人口”城镇化之间的差距逐步缩小并最终消失。     
    户籍价值的地区差异巨大     
    基于公共服务与福利均等化的改革成本估算包括三项：一是户籍价值，估算全国不同城市户籍基本的财政投入是多少；二是根据流动人口数量和城镇化预期推进速度，估算户籍改革覆盖的规模；三是测算改革成本。我们的研究测算表明：户籍价值的地区差异巨大，改革成本总体上可以负担。
    首先，户籍价值和改革成本的地区差异很大。300万人以下的中小城市，户籍价值差异并不太大，当城市规模达到500万人以上，户籍价值会随着城市规模增大而大幅提高，户籍价值排在前十位的城市分布在京津、长三角、珠三角等人口与经济高度集聚的地区。户籍价值排在后十位的城市并非全部集中在中西部地区，同样也有东部地区的广东揭阳市、山东菏泽市等。改革成本前十位城市的累计成本占全国总成本的75%。从地方政府层面来看，户籍价值高、流动人口集中的大城市的改革成本更高、改革负担较重，同时，一些中小城市户籍绝对价值不高，但相对于人均GDP比重，并不比大城市改革负担轻。
    其次，从全国总体层面看，户籍改革总成本完全可以负担。户籍改革成本要反映出城镇化的动态过程，按照2010年约50%的城镇化水平，2030年城镇化水平达到70%，2013年开始全面推进户籍改革，到2020年之前解决目前约1.6亿的存量农民工，2013年之后每年新增的农民工大约用五年过渡，2018年之后逐步解决增量农民工部分。根据测算，在福利水平按照年均10%增长的动态情形下，改革总成本累计不超过30万亿元，相当于全国财政累计用于与民生直接相关的支出的16%。实际上，如果考虑城镇化过程中人口净流出地区所带来的财政支出减少效应，全国层面的户籍改革成本应该更低。
    户籍改革是关键突破口     
    成本分摊机制是户籍改革的关键，中央财政应该承担更大责任。城镇化是中国发展的最大潜力，户籍改革则是关键突破口。站在更高视角客观地评估成本，似乎难以承受的户籍改革其实完全可以整体推进。户籍改革成本的巨大地区差异决定了依靠地方政府推动必将面临巨大阻力，但从全国总体层面看，公共服务和福利均等化导向的改革成本并非不可承受，需要中央政府主导、全国整体推进。
    第一，尽快建立合理的成本分摊机制。即“钱”由谁出、出多少？在现有财政体制下，最基本的公共服务可考虑完全由中央财政全部负担，如教育尤其是义务教育和中等教育，就业、医疗卫生、养老保障等随着统筹层次逐步提高，中央财政应承担更高比例，对一些准公共服务和投资性福利项目，地方政府可根据自身情况平稳覆盖和推进。
    第二，改革推进策略应该遵循“全国同步推进、兼顾地区差异”的方针。基本公共服务和福利均等化的改革方案必须在所有城市同步推进，保障改革成本在地区和城市间的合理分摊。地区差异化政策必须要打破现有的行政区域分割，以城市的实际改革负担能力为基本依据，而不能简单地以大中小城市或东中西区域划分。
    第三，户籍改革顺利推进需要相关制度的配套。尽快在全国范围内实施居住证制度，发挥人口流动信息服务的基本职能，准确地为公共服务与福利覆盖流动人口提供数据信息。一些重要领域的改革应该与户籍改革协调推进，尤其是农村土地制度改革，前者可视为“拉力”，后者可视为“推力”，共同推动更高质量的新型城镇化。
    文章出处：中国社会科学报，2013年7月17日