农民工社会保障政策执行中存在的若干问题

    自2003年年底出现“民工荒”以来，各城市在解决农民工社会保障问题上出台了许多政策。2004年至2005年初，各地又对农民工社会保障政策进行了某种程度的修订。为了解这些政策的运行状况，研究农民工社会保障问题的症结，人口所课题组于2005年6月，专门赴深圳和上海这两个农民工聚居城市进行了调查。在调查中发现存在以下几个重要问题。
    第一，在当地政府强制性政策的作用下，虽然近两年农民工的参保率有所上升，但仍然比较低。那些从事合伙经营、家庭室内装修、蔬菜水果肉食批发、服装百货销售、蹬三轮车等无雇用单位的农民工，基本没有被有效纳入到社会保障中。尽管上海对无单位的外地劳务工，也规定12.5%的缴费率征缴综合保险费，但该政策并未发挥应有的实际效用。而深圳市的无单位职工和自谋职业的农民工，也徘徊在社会保障政策之外。
    第二，建筑业等行业的农民工，只享有工伤保险和医疗保险，缺乏养老保障保险的涵盖。例如，在上海市劳动与社会保障局制定的“农民工综合社会保险”中，只规定建筑业缴纳5.5%的保费，而不强制征缴有关老年生活补贴或养老方面的保费。在其看来，外地施工单位在外地“已经上过了保险”。但雇主方却千方百计躲避责任，瞒报或少报农民工人数，不给农民工上保险。在深圳，虽然具有将养老保险、医疗保险和工伤保险捆绑式征缴的政策，但实际征缴上来的，却主要是工伤保险费。原因是，一方面，企业雇主尤其是港台企业、小型国内私营企业等，偷税漏税和拒交保险费；另一方面，地方基层政府对劳动执法部门的抵制和阻挠。由此造成绝大多数农民工缺少医疗保险和养老保险，甚至工伤保险也只是部分缴纳。
    第三，部分收入较低的农民工认为养老保险保费较高而不愿意参加。他们更多地关注当前收入和工资，希望在打工过程中为家里寄回较多的现金。
    第四，各地的社会保障政策存在较大的差异。例如，深圳市的养老保险部分，农民工在流动他乡时可以通过“退保”的方式 “带走”。但上海市的老年生活补贴，却只能在规定享受的年龄在委托的商业保险公司领取。这些差异性和统筹层次的地方性，使得农民工在流动过程中，不得不损失当前的社会保障而去追求当前可能得到的比较收益工资。如果农民工不流动，那么雇主的工资定价就会更加低下。实践证明，正是农民工的地区间流动，才使得部分“民工荒”地区提高工资成为可能。但是，农民工的区间流动，也使得地方政府实施的、专用于农民工的社会保障政策难以切实落实，无法使广大农民工受益。
    另外，无论珠江三角地区，还是长江三角地区，农民工的年纪都比较小，绝大多数农民工的年龄在18岁～35岁之间，部分制造业雇用的女工，年龄甚至不超过25岁。如果不是工伤，那么这些劳动者的身体应该都比较健康，一般不会得大病住院治疗。因此，农民工真正能够享受到的社会保障的实惠，实际上就是养老保障。有的企业每年缴纳30万元～40万元的养老保险费用，但员工住院治疗能够报销的费用却只有3万元～4万元。而当农民工年纪大了，疾病发生率较高的时候，却不得不因为没有人雇用而返回农村，无法享受到年轻时期缴纳的医疗保险。
    第五，雇主为降低企业生产成本，漏报和瞒报职工人数，使受雇农民工得不到社会保障。在深圳，调查发现，虽然社会保障局在征缴社会保险费时，采取“一揽子”征缴方法，但雇主却有选择地缴纳保费，即缴纳工伤保险和医疗保险的雇主居多，而缴纳养老保险的雇主则较少。这一现象，在上海也存在。大多数雇主，只为其所雇用的50%左右的员工缴纳综合保险费。那些公司倚重的员工，可以享受到社会保险的保障，而那些低层次的员工，却经常被忽视。
    第六，一些雇主在缴纳社会保险费的时候，降低农民工当前的工资收入。调查发现，上海部分企业虽然与农民工签订了劳动合同，但合同工资与他们实际拿到的工资却存在一定的差距。据农民工解释，老板拿他们工资的一部分缴纳了综合保险。这本应该是企业缴纳的部分，却变相附加到了农民工身上。
    第七，在那些技术含量较低、订单依赖程度较高、企业规模较小、投资资金较低的企业，雇主拒不缴纳社会保险费用的问题比较严重。他们以“打一枪换一个地方”的方式，逃避社会保障费用的缴纳。而正是这种安全设施严重缺失、生产条件简陋的小型企业或皮包公司，在拿到订单以后，不顾一切地铤而走险，给生产过程中的工人带来工伤危险。一旦出现伤残事故，他们便一走了之，逃之夭夭。
    第八，基层政府部门为吸引外资和刺激企业规模的扩张，对劳动执法部门的检查采取了各种各样的“抵制”。这种地方保护主义政策，一方面在很大程度上助长了私营雇主的不法行为，另一方面也给社会保障费的征缴工作人为制造了“麻烦”，给部分私营雇主拒不缴纳社会保障费撑起了保护伞。有些基层政府组织，为招商引资，明文规定招商企业可以不缴纳社会保障费，以此作为优惠条件吸引外资。
    第九，各地对社会保障制度的宣传不够，很多农民工不了解所在打工地的社会保障制度。问卷调查发现，在上海，约有近50%的农民工不知道政府正在实行强制性的社会保障政策。
    第十，农民工的社会保障水平低于其户籍地职工的社会保障水平。按照这一保障水平，即使农民工能够在移入地享受到养老金或老年生活补贴，其生活水平也较低。城市社会保障机构出台的社会保障政策，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。