张卓元：改革需顶层设计 更需顶层推动

    由中国经济体制改革研究会主办的“2011中国改革论坛”于10月22日在北京市远望楼宾馆召开，本届论坛的主题是“‘十二五’经济发展方式转变：政府与市场”。
    张卓元：非常高兴参加今天的中国改革论坛，因为垄断行业改革，我在文件里已经有了书面的稿子了，今天准备补充讲几条看法。
    我想讲的第一个意见，2003年以来，中国的改革进展比较缓慢，改革的前景令人担忧。2003年以来，中国经济改革总的来看，我觉得进展缓慢，在某种程度有些改革处以半停滞的状态，这主要是相对于1992年到2003年来讲的，因为1992年以后中国的社会主义市场经济方向的改革进展比较明显，取得一些实质性的进展，2003年以后，这方面的改革进展比较缓慢。
    我记得去年中国社会科学院有一次经济论坛，讨论中国经济改革问题，当时新加坡的东亚研究所所长郑永年，《参考消息》经常会刊登他的发言，他在会议上非常明确的说“这几年来，中国无改革”，因为他发言的评论恰恰是我，所以引起我对他的说法进行一些思考。我想了想，是这样说的“完全说中国2003年以来没有改革，恐怕太绝对了，我们2003年以来有一些改革应该说影响还是比较大的”。比如上市公司股权分置的改革，这个改革几乎是影响全局的；比如集体林权制度的改革、文化体制改革、医疗卫生体制改革。作为发改委主管改革方面，已经尽了很大的力推进改革，这些应该承认，完全说中国无改革好像说的太绝对了。但是他说的有一条也有道理，就是关键环节的改革实质性进展的确缺乏。
    这里就牵扯到我们今天的主题，就是政府和市场改革的确没有取得太大的实质性的进展，也就是说，主要的就是政府改革。比如现在国有企业改革，包括我在提供论文的时候讲的垄断行业的改革，财税改革、金融改革、价格改革、收入分配制度的改革等等，这里最关键的还是政府改革，垄断行业改革为什么推不开？或者说进展很缓慢？还是政府没有很好的进行推动。怎么将经济建设的财政转为公共服务型的财政，这本身就是一个政府改革的内容，以及怎么放松价格管制，这也是政府改革。所谓进展缓慢，或者说特别关键环节、特别重要领域的改革进展不大，我认为主要就是政府和市场关系的改革不如人意，政府的改革、政府职能的转换不到位。如果按照前八九年的做法，十六大提出的“2020年建成完善的社会主义市场经济体制的目标”的目标就不一定很好的落实。特别是我们现在提出“转方式、调结构”，如果没有改革的配合和推动，我想也会遇到很大的困难。这是需要第一个补充说明的内容。
    第二，我们的改革难以取得实质性推进的困难来自哪几个方面。我想来想去，是不是主要来自于四个方面，为什么这几年改革进展缓慢，困难来自哪儿？一是比较专注于发展，而顾不上改革。从中央到地方，领导的精力都是高度的关注发展，而顾不上改革，包括政府部门这几年主要精力用于发展。记得在2003年、2004年以后，包括发改委解决煤电油运的问题占了他们绝大部分的精力，改革很难摆上议事日程。所以，现在包括国外的学者都说我们的政府是发展主义政府，或者是增长主义政府，地方政府更是全力抓GDP的增速。有一次会议一位同志说，亲自到地级市里去，市委书记亲口跟他说，我这个书记就只管项目，就是要上项目和上投资，别的不管。那么一个书记应该抓主的，他就只抓发展，而且只抓项目，成为地方政府全力以赴的事，这样改革都排不上议程。
    在方针原则上我也在想一个问题，过去我也参加一些中央文件的起草工作，常常说发展是硬道理，这个没有问题。然后又说当执政兴国的第一要务是发展，现在还一直这样说。另外还说发展中出现的问题，要靠进一步发展来解决。我总觉得越往前推，是不是有一些绝对化了。做大蛋糕是需要的，但是做大蛋糕以后的分配，这个蛋糕怎么切，出现差距过大、分配不公的问题，能靠进一步做大蛋糕就自然解决吗？恐怕很难。
    从经济理论来说，生产、流通、分配是一个独立的经济过程。分配过程中出现的问题，靠发展生产能不能解决？我觉得这个问题值得进一步研究。在实践上，有的学者认为中国现在就靠发展。上次在发展中心开会有一位学者说，中国的老百姓老骂政府，民怨很多，现在政府怎么办？就是靠发展，通过发展增加财政收入，用财政支出来收买人心，保社会稳定。如果再一搞改革，就要冒比较大的风险，所以不能期望有多少改革，就是根据中国现在的情况来说。我想他想的比较现实。但是，从短期来看也许可以应付现在的问题，但是从长远来说不是一个办法，如果不理顺一些经济关系，使老百姓过上稳定的好日子，其实我们还是要靠改革。所以，在方针政策上，在实践上有些问题值得进一步研究。这是一个方面困难，就是比较注重发展，顾不上改革。
    二是既得利益群体的阻挠和反抗。我觉得特别反映在垄断行业改革很难推进方面显得很明显，这个问题我在我的文章里已经讲了很多，就不再说了。
    三是困难。现在有些人对市场化改革的确产生怀疑，这两年的争论也比较多。比如在我们那里看到过往上专送的报告，中心内容是所谓推进垄断行业改革是一个伪命题。就是说根本不存在的问题。我也看到过这样的文章，公开主张应该是国进民退，现在是国退民进的大好时机。这和十五大以来中央关于改革的方针是背道而驰的，十五大当时讲到要对国有企业、对国有经济从战略上调整布局和结构，而且要适当的进行收缩，控制关于国民经济命脉的重要行业，而其他一般性的行业应该退出来，总的来说要逐渐减少。但是现在有人直接主张利用现在这个时机，要国进民退。
    一次在京西宾馆开会讨论，有一位学者说现在提出“民富优先”，这个题目本身就是有些挑拨政府和民众的关系，调子说的很高，而且认为根本不存在民富的问题，我看了一下十六大报告，报告中就讲到要逐步满足强国富民的要求。特别是当前为什么要提“民富优先”，我个人很赞成这个说法，为什么？现在来看整个分配，刚才宋晓梧会长讲到，整个分配政府拿得太多了，企业拿得太多了，居民拿得太少了，包括今年财政收入到现在为止增长30%以上，企业的利润20%以上，居民收入增长多少？前9个月是7.8%(城镇)，农村的稍高一些。但是比政府收入和企业利润还是低，所以提出“民富优先”很有针对性，但是有的认为这属于奇谈怪论的说法。
    而且还认为，我们现在居民收入差距的不合理扩大，归咎于民营经济的快速发展，最重要是根据马克思说的所有制关系建立分配关系，为什么现在两极分化或者说收入差距那么大，就是因为民营经济发展快了。当然马克思说的所有制关系建立分配关系这个没有问题，但是把这个绝对化也不行，我曾经说过，美国就是私有制社会，但是美国的基尼系数比我们还小，这个问题怎么解释？所以，像类似这些问题，在理论界有些争议，我估计对改革的推进也有一些影响。
    四是缺少专门机构的推动。这里涉及到2003年机构改革，2003年二中全会机构改革的时候，我个人曾经参加那次的起草小组，当时为什么把体改办撤了和国家计委合并，组成国家发改委，当时有一些垄断行业改革方案由国家计委提出被采纳，因为和改革、发展结合起来，从这一点出发，把整个国家的改革和发展并在一起，成立国家发改委。当时的说法，也的确是说服了当时起草小组的同志，后来原来的体改办撤掉，现在看来缺少一个专门机构，把体改办撤销，而且和国家计委合并成一个发改委，从实践检验真理来说对改革的推动是不利的。这个问题缺少专门机构的推动，造成了2003年以来改革推进比较缓慢的一个方面。最近看了陈锦华同志在一篇文章当中讲到我们那么多改革任务没有完成，在2003年把体改办撤销，撤的早了，我觉得锦华同志的评论是很重要的，而且切合实际。现在看来，当年这种合并可能有一些问题，这是我个人的看法。
    第三，现在不但需要顶层设计，还需要顶层的推动，要自上而下推动推进改革。首先落实顶层设计，现在的改革是深层次改革，往往会损害一部分人的既得利益，而不能再向过去那样靠自下而上的大胆的试、大胆的尝，而是靠顶层设计从全局和长远出发，来推进改革的空间，特别是要认识到要实现科学发展，要转方式、调结构，关键是深化改革。中国经济现在面临很多问题，现在是最大更大的投资、投放更多资金下去搞增长，这也不行，因为会带来通胀。但是不这样的话，经济增速又在下滑，所以为什么中国经济现在面临很多困难，我觉得是跟前几年改革推进缓慢没有很好理顺关系，特别是政府配置资源，追求短期的GDP高增长，主要是用粗放扩张的办法，和这个很有关系。如果现在不深化政府改革，包括财税改革、金融改革、价格改革、分配制度的改革等等，转方式、调结构估计就很难了。所以需要有一个顶层设计，要围绕经济的转型，转方式、调结构进行。这样的话，也可以提高大家对深化改革的紧迫性和重要性的认识。
    除了要顶层设计以外，还要自上而下的有力推动，这个上上到发改委的层次还不行，还要比这个更高，这样才能打破既得利益群体的阻挠和反抗。靠部门协调，有些东西很难协调下来，记得1990年、1991年生产资料价格双轨制并轨的时候，当时像水泥和其他建材已经供求平衡了。但是，主管部门怎么都不愿意把价格放开，怎么协调都不行，最后是靠什么？靠国务院一个《通知》下来，把需要国家定价的目录定下来，不需要国家定价的目录就放开，这样的话把很多建材产品就没有人列到需要国家定价的目标，一下子就放开了。当时要是协调的话，主管部门怎么都写不下来，我从这一点来说，没有自上而下的设计，特别是没有自上而下的推动，包括现在靠发改委也是很权威的部门了，现在如果靠他们协调，有些改革还是很难协调了，所以有些需要靠自上而下强力的推动，才能使我们的改革，特别是改革的攻坚能够顺利推进。
    我的发言到此结束。谢谢。