侯云春：中国创新政策的重点应转向制度环境建设

    “2011诺贝尔奖获得者北京论坛”以“创新与发展”为主题，就创新与发展的一些重大问题进行学术交流和知识普及活动，具有十分重要的意义。我所在的国务院发展研究中心，主要从事经济社会发展领域的重大战略性问题研究，我就如何完善创新的制度环境，鼓励和促进包括技术创新在内的各领域各方面的创新，为经济社会发展提供可持续的强大动力源泉为主题发表一些看法，供大家参考。
    创新是人类社会发展永恒的主题，是民族进步的灵魂和国家兴旺发达的不竭动力。工业革命以来，人类创造的物质财富比之前数千年创造的财富总和还要多，创新无疑是最大的推动力。当今世界，创新同样是各国面临的紧迫任务，一方面人类正面临着工业革命以来空前严峻的挑战，资源枯竭、环境恶化、气候变暖、粮食短缺、传染性疾病蔓延等，亟待突破性的科技创新；另一方面战后形成的世界经济格局与秩序正在经历严重危机，发达经济体增长乏力、债台高筑、失业高企、新兴经济体通胀加剧，导致全球经济失衡脱序、陷入危机的深层次矛盾和原因有待解决，亟须全球治理、金融监管和社会管理等领域的重大制度创新。可以说，只有创新才是人类应对挑战、走出危机、实现可持续发展的唯一出路。
    创新更是当代中国必然的战略选择。改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，人均GDP由不足200美元增长到4000多美元，已跨进中高收入国家行列，并成为世界第二大经济体。这不仅有赖于市场取向的改革、相对完备的工业基础、不断完善的基础设施、相对良好的国民教育和广阔的国内外市场，也在很大程度上得益于持续的技术进步。但总的来说，过去30多年中技术进步对中国经济增长的贡献率并不高，我们的高速增长更多地依赖于低成本要素的大量投入，这种模式虽然在赶超阶段能发挥较大作用，但也付出了沉重的资源环境代价，长此以往难以为继。如果不能形成新的体制机制充分发挥技术进步在经济增长中的作用，就难以成功跨越“中等收入陷阱”，继续向高收入社会迈进。面对国际金融危机的严重冲击和日趋严重的挑战，我们必须更加坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，着力推动发展由主要依靠要素投入驱动向主要依靠创新驱动和效率驱动转变。
    我们应当清醒地看到，当前中国的科技进步和创新还面临许多问题，包括科技基础薄弱，科研质量不高，关键技术自给率低，科研投入不足，科技人力资源尤其是高层次人才匮乏，科技成果转化率低等。截至2009年，中国的研发总投入已居世界第四位，研发人力资源总量居第一位，国际专利申请量居世界第五位，全球科学引文索引（SCI）排名居第二位，但自主创新能力不强、核心技术依赖于人的状况仍未根本改观，创新动力不足、效率不高是主要症结。我们认为，创新的活力和效率本质上取决于制度环境。良好的制度环境，有利于高效率地配置创新资源，有利于形成激励创新的社会氛围，有利于创新成果快速而广泛地实现应用。实践证明，发达国家之所以能够率先实现经济起飞和持续增长，不仅是由于他们拥有了较高的科技水平，更重要的是因为他们率先创造了鼓励创新和创新应用的较为完善的制度环境。当前，中国创新政策的重点也应从针对创新活动的政策为主向完善促进创新的制度环境建设转变，从注重创新资源投入数量向提高创新投入的效率转变。尤其需要强调的是：
    首先，努力优化创新资源配置机制。政府和市场在创新资源配置中都具有不可替代的重要作用，既要充分发挥政府在创新资源配置中的导向性作用，更应强调发挥市场的基础性作用。目前我国研发支出中政府所占比重为23%，在引领自主创新、调动社会资源方面发挥了重要作用，但也存在不少问题。主要是：现行行政管理体制导致科技创新资源条块分割，资源投入按创新链条纵向分段管理和配置，各部门相互独立，易导致研发与成果转化脱节；科研评价机制不合理，大学和研究机构以论文为主要导向的考核体系不利于提高成果的实用性；政府科技计划项目成果管理不完善，缺乏监督问责机制等。因此，要在加快政府职能转型、深化行政体制改革的基础上，完善科技管理体制，优化创新资源配置。一是充分发挥政府在市场失灵领域的作用，强化基础性、前沿性技术和共性技术研究平台建设，加大产业化环节的支持力度，弥补市场机制的不足；二是提高创新政策的协调性，优化政府科技预算资金分配机制，加强政府部门间的政策协调，形成产业、财政、税收、金融、教育等政策的合力，强化中央与地方创新政策的协调配合。三是完善科技成果评价奖励机制，构建有利于创新成果转化和研发行为长期化的考核机制，加强对国家科技计划项目的监督管理，建立对政府科学技术投入的产出评估机制，切实提高科研质量和效率。
    其次，积极构建激励创新的政策环境。美国、日本等发达国家的经验表明，激励性的市场制度和政策环境是促进创新的重要保障。目前，中国已经实施了很多激励创新的政策，但着力点分散、落实不到位、效果不尽理想。根本原因在于，我们尚未形成真正有利于创新的市场环境和政策体系，例如，资源要素价格扭曲，行业行政性垄断，知识产权保护不到位，环境保护、技术标准、安全生产监管不严格等。因此，应当强化以需求为导向、竞争为压力的创新动力机制，创造有利于创新创业的政策环境。一是加快理顺资源价格和税费体系，改变资源要素价格扭曲带来的规模扩张冲动，促使企业真正把创新作为发展的根本动力。二是积极营造公平竞争的市场环境，打破行政性垄断，实现公平的市场准入，使各类所有制企业能够公平获得创新资源。三是大力完善知识产权制度，既充分保护创新者的利益和积极性，又强调支持再创新，提高知识产权创造、运用、保护、管理能力。四是严格市场监管和环境监管，挤压企业通过非正常竞争手段获取利益的空间，提高创新的动力和积极性。五是充分重视中小企业尤其是科技型中小企业在促进创新中的作用，有针对性地加强金融、财税、人才和技术服务等方面的政策扶持。
    第三，着力加强区域创新体系建设。区域创新体系的形成，是特定经济区域内各创新要素充分聚集、有机结合的结果。美国硅谷崛起的经验充分表明，随着全球化的深入发展，那些主要来源于企业、研究组织和公共机构等部门内部和部门间人员互动和知识交流的隐性知识，越来越成为决定区域竞争力的关键因素，创新日益呈现出空间上的集聚性，区域创新体系的形成能够明显提高创新效率。中国的区域创新体系建设仍处于起步阶段，应大力建设各具特色和优势的区域创新体系。一是围绕国家区域发展总体布局，统筹谋划区域创新体系，促进创新要素向条件相对优越的地区迅速集聚，鼓励政府部门和企业间、科研机构与企业间、企业之间、人才之间形成良性互动的格局，最大限度地发挥创新要素的聚集效应。二是依托国家高新技术开发区、国家自主创新示范区、国家创新型城市试点地区，尽快形成一大批各具特色和优势的区域创新体系。三是充分发挥北京等重点城市在建设区域创新城市中的示范作用。北京历来是中国创新要素最为聚集的地区，拥有丰富的人才、知识、技术等资源，目前在建设“世界城市”中，应着力营造有利于创新要素聚集、创新要素互动、创新知识传播、创新成果应用的体制环境，依托高度密集的创新资源、广泛的创新信息联系网络和中关村国家自主创新示范园区等有利条件，力争打造成为国际重要的创新中心。
    同时，协调推进各领域的制度创新和管理创新。创新在当今时代的内涵并不仅限于技术领域，在经济社会领域的各个制度层面、管理层面，都需要不断开拓进取、推陈出新，尝试用一种新的权利配置关系、新的要素组合方式和管理流程提高经济活动的效率。中国目前正处于迈向高收入社会的重要阶段，面临一系列复杂尖锐的经济社会问题，需要以更大决心和勇气全面推进各领域的改革和创新，既要高度重视技术创新领域的基础和引领作用，也要协调推进制度创新和管理创新，全方位地提高社会资源的配置效率，形成鼓励创新的制度环境和良好的社会氛围，为经济社会发展注入不竭动力。
    （本文是国务院发展研究中心副主任侯云春9月28日在“2011诺贝尔奖获得者北京论坛”上的发言，原题为《完善制度，促进创新，为经济社会发展提供强大活力之源》，现标题为编者所加，文章略有删节。