中央与地方政府间的利益分割与博弈——基于中国经验的分析

一、问题的提出与研究的意义
    城市化是中国由农业社会向工业社会转化的根本途径。目前，中国正处在城市化的中期阶段，这一过程与工业化几乎同时展开，并受到全球化的深刻影响，形成长达半个多世纪的现代化过程，既对自身的经济社会形态产生重大深远的影响，也极大地改变着全球的经济、政治格局(约瑟夫·斯蒂格利兹，2006)。而贯穿城市化始终的是大规模的投资活动，包括基础设施建设、城市城镇的市政建设等。其中，由于公用基础设施的公共物品属性等特点，地方政府在投资中担负着主要的角色，成为近年经济高速增长的主要推动因素；但同时，由于利益驱动和财税体制的缺陷，也诱致经济增长过热，土地流失严重、社会矛盾激化，地方财政风险积聚等问题。
    城市化过程也是规模巨大的投资过程，从而产生庞大的融资需求。如北京为举办2008年奥运会，需投资1800亿元人民币，建设市政基础设施，并带动相关投资3000亿元左右；而上海和广州也分别为世界博览会和亚洲运动会需要投入基础建设费用2200亿元和3000亿元。
    显然，完全依靠传统上的中央财政支持和地方政府同期财政收入的投资，以及银行信贷来完成上述投资目标是难以想象的。一方面，中国国债的债务依存度已达到50％，远超过国际公认的财政债务依存度25％～30％的“安全线”，继续依靠发行国债来增加各地市政和基础设施建设投资的空间十分有限。另一方面，地方政府普遍存在社会保障账户缺口，为地方开发性贷款提供了各类巨额担保，以及其他形式的债务，县、乡两级财政负债率奇高，面临财政破产的风险。同时，商业银行与开发银行均向地方基础设施建设提供了大量的贷款，其中相当一部分也由地方政府所属的国有控股机构作为债务人或担保人。
    于是乎，建立市政收益债券市场就成为支持城市化建设的制度性选择，虽然目前还存在诸多看似矛盾的现象。主要的反对理由是部分地方财政负债庞大，并难以精确统计，普遍存在信用风险，担心进一步刺激地方政府的投资冲动。事实上，地方政府往往采取各种变通的方式进行融资，如设立一些隶属于地方政府的投资公司或国有资产经营公司，利用公司的平台发行企业债券或信托计划，为其市政建设开展融资。加上不同地区经济发展水平的差异化已导致地方政府财政能力与信用的差异化(曹红辉，2005)，采取“一刀切”的做法只会造成各地对企业债券的发行额度进行竞争性博弈，将融资渠道集中在银行信贷上面，甚至占用所控制的上市公司资金，隐瞒真实的财政负债，应付中央的宏观调控，阻碍公司债券市场的发展。因此，对于地方政府的合理的融资需求，宜疏不宜堵，宜早不宜迟，不能因为部分地方政府存在财政压力和信用风险，就因噎废食，尤其是不能因此而延误必要的市政收益债券市场的制度建设，影响公司债券市场的发展。
    有条件地允许部分地方政府发行市政收益债券，既可为一些地方政府提供有效的融资渠道，也必然敦促其增强信息透明度，促进地方政府之间在维护财政负债信息的完整性与真实性上的竞争，便于中央从总体上进行调控与管理。同时，也会促进债券市场制度的规范发展，避免地方政府发行项目债券与市场主体发行公司债券长期混为一谈，制约二者的发展。
    虽然经历28年的经济改革，各级地方政府也获得了越来越大的经济自主权，成为相对独立的利益主体，但现有政治体制决定了中央实际上仍然是各级政府负债的最终隐含担保人。各地政府在获得经济与金融资源上展开的激烈竞争也必定会延伸至这个领域。总体上，如何既推动部分地方政府获得市政收益债券的融资渠道，分散银行信贷的风险，又促进各地政府加强自我的风险控制，建立市政收益债券的发行、资金使用与管理及相应的制衡，有效区分中央与地方政府间的利益分割与风险隔离，实行公平、有效的市场准入制度，就成为发展市政收益债券市场的关键因素。
    显然，如果早期实行备案制，几乎肯定会造成发行规模和风险的失控；而实行审批制，则可能导致地方政府之间新的竞争博弈，重复1997年A股发行额度管理制度上的弊端，使不同地区受差异化政策的影响，从而进一步加剧地区差距。本文试图建立最优利益分割系数模型，集中阐述二者在利益分割及风险分担上是否存在最优解的问题，为市政收益债券市场的设计，改善中央的宏观经济调控效果提供参考。
    二、地方政府的信用风险分析
    虽然债券发行利率已实行有限浮动，但它多采取固定利率的方式发行，且由中央银行控制。因此，市政收益债券与企业债券一样，信用风险仍是其主要风险。故本文假定只存在信用风险，而将利率风险等予以忽略。
    引入市政收益债券后，中央与地方政府利益分割的博弈过程中，将会隐含着地方政府的两种信用(道德)风险，即显性信用风险和隐性信用风险。前者指地方政府在市政收益债券发生偿付风险时，与国有商业银行不良贷款的所有制成因类似，形成“中央一定不会坐视不管”的预期，因而地方政府可以将偿债风险转嫁给中央，不担心无法按时还本付息，甚至故意制造较大的偿债缺口，以求得到较多的转移支付。后者则是指地方政府虽然能够按时还本付息，但是据目前普遍较为认可的市政收益债券发行规模(韩立岩等，2003)，它完全取决于地方政府获得收入的来源与机制。这有可能导致地方政府为获取更多的发债额度而积极致力于地方税收征收，忽视甚至损害中央税收的征管，对于不能足额缴纳地方税收和中央税收的企业，地方政府出于自身局部最优化的考虑，要求在本地区的企业优先确保地方税收的征管，使得中央税收的征管无法实现预期目标。
    上述两种信用风险的实质都是地方政府变相争取中央财政转移支付的方式。如果中央在与地方政府的博弈中妥协，即无偿为市政收益债券信用风险提供担保和赔付，或者对地方政府藏富于地方不采取必要的措施，那就相当于随意更改与地方政府之间初始的利益分割契约，从而造成中央与各地方政府之间利益分割上的不公平。其后果自然是不言自明的：由于全国总体财政支付能力的约束，如果中央为地方政府提供的信用总担保在既定时期内为某一既定值，那么地方政府之间必然展开竞争性博弈，为本地区争取尽可能大的补偿额，并导致其他地区的政府相继效仿，无视市政收益债券还本付息的义务，或减轻对中央税收征管的敦促。长期而言，将削弱各地追求财政收入的动力，影响各地发展本地经济潜力的努力；而那些遵守信用地区的政府的积极性则受到打击。
    这种恶性循环的症结在于中央在博弈过程中可能存在的妥协与动摇，以及中央与地方政府之间现有的财政支出管理体制的不合理性(曹红辉，2000)。由于上述两种风险本质上是一样的，故本文采用一个斯坦克尔伯格博弈模型加以说明。
    根据1994年开始实行的中央与地方财政管理体制的特点，二者事实上存在某种契约关系，通过税收分成、财政转移支付、补贴等方式，规定了双方的利益分割方式。而地方政府根据“会哭的孩子有奶吃”的原则，开展“跑部钱进”的竞争性博弈活动。同理，地方政府预期，当期市政收益债券发生偿付风险时，中央同样会产生妥协和动摇，进行额外的无偿转移支付。这样，就使得二者之间的利益分割从长远来看不再是中央与地方政府间的先行博弈(马骏，1995)，而成为地方政府之间的先行博弈过程。
    既然第一阶段界定双方利益分割的契约形同虚设，那么地方政府如果先行动，中央就必定采取后续行动。
    设中央在第一阶段与地方政府1约定利益分割系数为，与地方政府2利益分割系数为，为方便讨论，将两个地方政府根据自身最优的税收收入设为,，然后设中央在第二阶段将使自身效用最大化：
    
    这意味着发行市政收益债券的地方政府越遵守对中央的承诺，即努力征收更多的税收，以确保自身市政收益债券的还本付息而不将偿债风险转移给中央，则该地区的上缴税收收入比例越大；而另一发行债券地方政府2若不遵守对中央的承诺，即不努力收税(减小)，将本应承担的市政收益债券的偿债风险转嫁给中央，也将导致地区1的上缴比例增大，从而使得地方政府征税的积极性下降。
    由此可见，此时博弈的纳什均衡也是占优战略均衡为(不努力，不努力)，即各地方政府都不努力增加自有收入。而且无论对方怎么变化，其最优策略总是唯一的。但是(不努力，不努力)作为纳什均衡显然实现达到既节约中央财政的资金，又可以充分发挥各地区的潜力帕累托最优。那么，最迫切的问题便是中央如何使有限的税收资源在中央与地方之间进行合理分配，才能激发地方政府在征税过程中的积极性，并增强其财政收入与负债的信息透明度。
    三、中央与地方政府利益分割的最优解
    中央与地方政府间利益分割的合理性与最优化设计对市政收益债券的发展乃至整个财政体制的公平性和运行效率都具有重要影响。本文基于博弈论和信息经济学，在引入市政收益债券之后，重新构造了中央与地方政府之间最优利益分割的斯坦克尔伯格博弈模型，使得财政资源在全社会、各地区之间进行公平、有效的分配。
    1.模型的假定。
    当中央与地方政府之间第一阶段事先约定了双方的利益分割，且中央对地方政府发生市政收益债券风险时，不存在妥协和动摇，至少实行有偿等值转移支付时，那么两者之间的利益分割过程属于中央的先行博弈。那么，设此时地方政府i的效用函数U[,c]，市政收益债券的发行规模为M[,i]，它与该地区之间的实际财政收入1的关系为：
    
    2.模型构建及分析。
    首先，界定均衡的定义为：第一，给定地方政府的反映函数，中央的选择是最优的；第二，给定中央和除第i个地方政府之外的选择，第i个地方政府的选择是最优的。
    那么第一个问题是：当中央在第一阶段与地方政府i约定利益分割系数为，在观测到之后，地方政府i选择y[,i]，求解第二阶段博弈的Nash均衡为：
    
    其次，我们可以发现总税收与上缴比例之间的关系。即：
    
    此外，从另一个角度分析，可以得知：如果地方政府发行市政收益债券后所争取到的实际利益分割规模过小，即＜*，则不能实现地方政府及当地市政建设充分发展的必要需求，无法有效支持市政设施建设，因而与本地区企业合谋或其他变通方式来保证地方税收，而轻视中央税收；而如果地方政府争取到的利益过大，即＞*，相当于中央对地方政府给予过量补贴，则不但中央税收流失，而且可能滋生地方政府的惰性。对于中央而言，最优的选择是通过立法方式，将其与地方政府之间最优的利益分配比率加以明确，而这需要更多的制度性变革加以支持。
    再次，如果中央了解到地方政府的反应函数，那么中央在第一阶段的问题为引入市政收益债券后，根据二者目标“激励相容”一致性原则，制定与地方政府之间最优的利益分割系数，从而使自身效用最大化。即：
    
    从而，地方中央的最佳博弈均衡解为：
    
    四、初步结论及政策建议
    通过以上分析，可以看出，中央与地方政府间利益分配的合理性与最优化设计对市政收益债券的发展，乃至整个财政体制的公平性和运行效率都存在重要影响，而且有效的利益分割体制在很大程度上可以增强地方政府增加财政收入方面的积极性，提高社会资金的使用效率，提高地方政府融资能力，满足地方政府在市政和基础设施建设方面的资金需求。另一方面，通过授权地方政府发行市政收益债券，中央可以增强地方政府加强税收征管，提高信息透明度的积极性，对于加强和改善宏观经济调控，防范地方财政风险，建立更为有效的债券市场融资机制，构建城市化建设的长期支持机制，具有深远的影响。
    基于目前地方财政信息不透明，债务信息不清，潜在的财政风险较大，发展以地方税收为支持的一般责任的地方政府公债，目前并不具备条件。应发展以市政项目收益为支持、主要用于市政基础设施建设的市政收益债券。借鉴成熟的市场经济国家解决城市化进程中资金缺口的经验，并辅以其他的制度改革，建立必要的融资机制，改善地方政府融资状况，支持适度、合理的城市化建设，增强中央调控的有效性。这些配套的制度改革包括土地转让金的管理体制和使用方式，约束地方官员在任期内的短期行为等。
    为此，本文提出如下初步建议：
    首先，发展市政收益债券，必须明确地方政府的职能及发债的约束条件，中央需与其建立最优的利益分割关系，且不得随意变更，必要时可通过人大立法来监督行政当局坚持立场，不得对地方政府发生偿债风险时给予无偿援助。但中央可采取再贷款形式予以救济，并剥夺发生偿付风险的地方政府今后若干年的债券发行权，从而使地方政府为维持未来的市政收益债券发行权，形成对中央守信的良好机制。同时，要建立配套的激励与监督机制，提高地方人大的监督权限，增强地方财政信息的透明度。
    其次，制定地区信用评价指标体系，综合评估地方政府信用水平，确定市政收益债券发债规模，而不是仅以地方政府的名义收入为依据。其中，地方政府的努力程度应作为选择批准发行市政收益债券及发行规模的重要指标，在考虑地方政府的绩效后，将财政收入折算成当地政府若干财政年度(如一个世纪)的财政收入，采用客观的、综合的量化方法对地区信用水平进行连续评估，减少人为因素的影响，避免执政行为的短期化。如对地区金融生态环境评价或综合信用评级(李扬等，2005，刘少波、张霖，2004)，形成对地方政府有效的激励和监督机制，为市政收益债券的合理发行与资金的高效使用提供制度保障。
    最后，将地方政府总体负债和市政收益债券的发行及偿付情况等纳入国民经济统计范围，结合有效的市政收益债券监管体制，综合考察地方政府的经济发展与信用风险的管理水平。