赵晋平:全面深化改革和扩大开放的制度创新高地

    建设自贸试验区是党的十八大以来我国全面深化改革和扩大开放的重大战略举措。2013年9月，上海自贸试验区首先宣布成立；2015年4月，广东、天津、福建三家自贸试验区成立，上海自贸试验区扩大区域范围；2017年4月，湖北、辽宁、浙江、河南、重庆、四川、陕西成立自贸试验区。至此，自贸试验区形成了1+3+7家的布局，覆盖区域从东部沿海扩展到中西部地区。三年多来，自贸试验区从1家到11家，数量逐渐增多，规模逐渐扩大，经验日渐成熟，对于新时期我国全面深化改革、扩大开放发挥了重大示范带动作用。
    取得多方面重大进展
    自贸试验区在加快推进政府职能转变、投资管理体制改革、贸易监管模式创新、贸易发展方式转变、深化金融和服务业开放、完善事中事后监管和风险防范体系等方面，取得了许多重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。
    围绕简政放权，推进政府职能转变。自贸试验区积极探索建立与国际规则相适应的行政管理体系，编制发布权责清单，推进“先照后证”和“多证合一、一照一码”等商事登记制度改革，在简政放权、提升管理服务效率等方面取得明显进展。企业注册设立的相关手续从原来的近1个月减至3到4天，最快1天即可领取营业执照和公章。自贸试验区积极推进从注重事前审批向注重事中事后监管转变，建立综合市场监管机制和市场综合执法体系。通过建立企业年度报告公示和经营异常名录制度、建设信息共享和服务平台、调动社会力量参与市场监督制度等，加强完善社会信用体系建设。各自贸试验区建立了国家安全审查和反垄断审查工作机制，并加强了境外投资事后管理、跨境资金监管，健全境外资产、人员安全风险预警和应急保障体系。上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公的“双区模式”，整合了相关机构职能，为自贸试验区承接、行使中央和部委下放的行政权力提供了体制机制保障；在全国首创“业界共治+法定机构”治理架构，挂牌成立陆家嘴金融城理事会和发展局，发挥业界监督自律作用，提高监管效能。
    建立与扩大开放相适应的投资管理新体制。以上海自贸试验区为开端，自贸试验区在国内率先实行了“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理新模式。在经过自贸试验区先行先试之后，全国人大常委会通过决定，自2016年10月1日起，将“准入前国民待遇+负面清单”的外资准入模式正式从自贸区复制推广至全国。外资准入制度改革的企业聚集效应十分明显。2016年，沪粤津闽自贸试验区全年实际吸收外资达879.6亿元人民币，同比增长81.3%，以十万分之五的国土面积吸引了全国十分之一的外资。自贸试验区加快建设对外投资“一站式”服务平台，实行以备案制为主的境外投资管理方式，将自贸试验区打造成国内企业与个人“走出去”投资的窗口和综合服务基地。区内企业境外投资项目备案办结时间从3到6个月缩短至3天。扩大服务业对外开放是自贸试验区改革试验的重要内容。自贸试验区基于改革任务要求、区域协同发展与本地优势等条件，确定了不同的服务业开放重点，部分领域的开放已取得突破，相关服务业的聚集效应初步显现。例如，广东自贸试验区以扩大对港澳服务业开放为重点；福建自贸试验区作为对台交流开放的重要平台，着重打造两岸新兴产业和现代服务业合作示范区。
    创新贸易监管模式，加快新型贸易业态发展。自贸试验区推进“一线放开”“二线安全高效管住”的贸易便利化改革，建立国际贸易“单一窗口”，实行“统一申报、集中查验、分批核放”模式，推行货物状态分类监管和原产地证签证管理改革，试点采信第三方检测结果，加快跨关区通关一体化，有效缩短了通关时间、降低了物流成本，获得企业的积极评价和充分肯定。上海自贸试验区平均通关时间比区外降低41.3%；福建自贸试验区企业进出口货物申报时间从4小时缩短到10分钟，船舶检验检疫申报时间由50分钟减至5分钟，一般货物贸易出口全流程时间从16天缩短至8天。自由贸易试验区实行专项贸易便利化试点，通过建立保税展示交易平台，为跨境电商营造通关便利化环境，开展汽车平行进口试点，租赁飞机联动监管机制创新，外贸集装箱沿海捎带业务试点，禁止类进口机电产品维修再制造业务和非中国制造的机电产品维修再制造业务试点，扶持和培育外贸综合服务企业等一系列措施，促进新型贸易业态发展。以厦门自贸片区高附加值维修业务海关监管模式改革为例，相关业务物品通关时间节约25%以上，对增强企业国际市场竞争力、提升厦门飞机维修基地的全球地位产生了重要影响。
    稳步开展金融开放和创新试验。为我国金融改革开放和创新开展先行先试是上海自贸试验区的主要功能之一。上海自贸试验区在资本项目可兑换、利率市场化改革、外汇管理体制改革、人民币跨境使用和业务创新、建设面向国际的金融市场和风险防范体系等方面取得了积极进展，建立了自由贸易账户分账核算体系。外汇资金集中运营、外汇资本金意愿结汇等外汇管理制度改革经验已在全国推广和复制。其他自贸试验区依据各自功能定位，也推进了各具特色的金融创新。广东自贸试验区探索依托香港推进人民币国际化和金融对港澳地区开放，促进商业保理、第三方支付等新型金融业态发展。天津自贸试验区注重产融结合与创新，率先推进融资租赁业制度创新，推动京津冀区域金融市场一体化。福建自贸试验区开展面向台湾地区的特色金融创新与合作。
    切实推动试点经验和创新举措的复制推广。自贸试验区在深入实践基础上，总结试点经验和创新成果，在更大范围内复制推广，带动和引领全国的改革开放。海关总署已将两批、共25项贸易监管创新举措向全国推广复制；国家税务总局将自贸试验区电子发票网上申领、网上自主办税等10项措施在全国推行。此外，国内许多地区主动按照自贸试验区的试点举措和经验推进相关领域的改革开放，取得了积极进展。
    强化法治保障和科学决策。为在自贸试验区探索“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式，全国人大常委会先是授权国务院在自贸试验区暂停实施“外资三法”（《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》）和《台湾同胞投资保护法》；2016年8月29日至9月3日，全国人大常委会又审议通过了对这四部法律的修正案，正式在全国范围复制推广“准入前国民待遇+负面清单”的外商投资管理体制。2015年10月，商务部向国务院报送了新一轮调整行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章等部分内容的请示，提出暂时调整27部行政法规等文件的72条具体规定，支持自贸试验区改革创新。自贸试验区建设引入第三方评估工作机制。国务院自贸试验区联席会议办、沪粤津闽四省（市）政府和自贸试验区管委会高度重视第三方的意见和建议，建立了定期的第三方评估工作机制，总结自贸试验区建设成效，查找不足与问题，为推进改革创新提供科学依据。
    亟待解决的问题
    自贸试验区工作取得多方面重大进展，但仍然存在一些短板弱项，影响了改革创新和先行先试效应的发挥。当前存在的突出问题有以下几方面。
    市场开放力度不足。自贸试验区负面清单仍然条目过多，未能充分发挥为扩大开放进行压力测试的作用。部分已开放领域仍然存在所谓“大门开了，小门没开”的“二道门”现象，开放措施未能得到有效落实。部分领域的改革创新进展相对滞后。对外投资管理制度改革、金融开放、货物状态分类监管等方面的实际进展滞后于市场预期。
    不同领域的改革呈现不均衡现象。贸易投资便利化改革进展较快，扩大开放和市场化改革创新进展较慢；只涉及单一部门改革或程序优化的“微创新”进展较快，涉及跨部门、制度性改革的任务举措落实较慢。较为突出的是，政策配套和系统集成不到位，关键领域进行实质性制度创新的难度加大，影响了自贸试验区制度创新的推进步伐和实际成效。
    开放条件下的风险防控体系尚需进一步完善。现行的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》规定的范围过于模糊，一线工作人员难以准确把握国家安全审查的标准和要求、承担相关职责实现监管到位的难度较大。
    加快推进自贸试验区改革创新
    针对先行先试中存在的薄弱环节，自贸试验区应该坚持习近平总书记提出的“大胆试、大胆闯、自主改”的指示要求，切实解决改革创新中遇到的制度障碍与实际问题，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用。
    完善落实自贸试验区的各项改革创新举措。在国家层面，应根据国际形势变化以及我国全面深化改革和扩大开放的要求，赋予自贸试验区在关键领域开展更大力度的试验探索和压力测试的新任务。在部门和地方层面，应本着“勇于创新、大胆尝试”的精神，紧紧围绕我国正在进行的中美、中欧双边投资协定和区域自贸安排等重大涉外谈判的需要，将市场主体需求强烈的，涉及扩大金融和服务业开放、提升贸易便利化以及经贸规则谈判新议题的改革举措，在自由贸易试验区先行先试，在实践中发现问题、解决问题。
    提升改革创新的整体性和协同性。在制度设计上，应注重系统集成，协同推进不同改革领域的各项制度创新。建立更高层级的领导与统筹协调机制，进一步增强国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的牵头与协调作用，建立部门协调联动、自贸区与社会力量共同参与的制度创新与推进体系。吸收自贸试验区管委会及地方政府相关管理部门参与到联席会议的定期会议中，强化相关部委对自贸试验区诉求的及时反馈，提高中央与地方的沟通协调效率，增强出台政策举措的适应性和针对性。
    充分调动各级政府改革创新的积极性和创造性。以目标和问题为导向，进一步加大简政放权的力度。对能下放到地方和自贸试验区的权力，要尽可能下放，增强地方和自贸试验区更大的自主权和创新空间，充分发挥地方改革创新的积极性和创造性。对于负面清单外部分行业市场准入中受到部门规章制约的问题，要加快进行分类处理。要尽快研究建立自贸试验区改革创新的容错机制，减少决策与管理人员的后顾之忧，为激励其大胆尝试、勇于创新提供制度保障。
    服务国家重大发展战略，继续探索差异化协同发展模式。一方面，自贸试验区要进一步明确对接、服务国家战略的目标定位，统筹协调与各种功能区、开放平台之间的关系，充分整合发挥诸多试点改革区域的“政策叠加”优势，发挥更大的示范引领与辐射带动作用。另一方面，中央各部门应鼓励各自贸试验区依据各自的目标定位，继续推进差异化协同联动的先行先试，促进自贸试验区与区域经济深度融合发展。
    建立全国自贸试验区互联互通机制。当前，我国自贸试验区已经增加到了11个。实现现有的11个自贸区的互联互通，有助于更加充分发挥制度创新连点带面、协同推进的作用。在政策上，实现自贸试验区之间的贸易和投资便利化、一体化；在信息交流上，建立11个自贸试验区的信息平台，实现信息共享；在体制上，建议设立国务院自贸区领导小组或法定管理机构，统一管理和统筹推进全国自贸试验区的改革开放。
    （作者系国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员）