中国农地转用制度的市场化进程：1949-2009

内容提要：要素的市场化交易对经济增长的推动作用早已为理论与经验所证明。而中国农地转用的核心即在于土地要素使用权的市场化交易，并贯穿于改革开放以来三十年的经济增长与城市化进程之中。本文基于历史回溯的视角，对建国以来不同时期的农地转用的不同环节进行回顾，并基于制度演进过程中的规律对未来政策创新的方向进行展望。
    关键词：农地转用 制度演进 市场化 政策创新
    作者简介：李冀，西北大学经济管理学院；严汉平，西北大学经济管理学院；刘世锦，西北大学经济管理学院
    自从新中国初建以来，尤其是在过去的改革开放三十多年中，我国经历了经济的高速发展和体制的深刻变革。根据国家统计局发布的数据，2010年我国国内生产总值超过了37万亿元。相比之下，1978年只有3645.2亿元，2009年比1978年增加了逾百倍。针对中国经济高速增长的根源这一问题，不少学者已经做出了积极而富有价值的贡献。诸多研究表明，要素禀赋、地理区位、物质资本、人力资本、社会资本、技术进步、宏观经济政策、投资环境等一系列要素可以对经济增长产生显著的影响。尽管这些要素已经被证明对产出有显著影响，但新制度经济学区分了不同要素在经济增长中所起的作用，认为资本投入和技术进步只不过是实现经济增长的手段，甚至本身即包含了经济增长的内涵。①更为激进的观点则来自于Acemoglu，即经济增长从根本上依赖于制度发展，制度先于经济发展并决定经济增长。②而在制度类型的选择上，Rodrik &Wacziarg认为，有助于实现市场竞争和产权有效保护的民主制度对经济增长的作用效率更高。这意味着，制度对经济增长的普遍意义上的影响应当归结于市场竞争机制建立与产权清晰界定所带来的交易效率的提高，因此制度创新的目标在于提高市场化程度。③
    新制度经济学在研究范式与研究方法上的长足发展并未使中国经济增长的根源问题得到统一的结论，但正如Rodrik et al.指出的那样，对于任何一种经济体，要素对经济增长的决定作用都能从世界各国或地区的经济发展历史中得到验证。④
    一、市场化进程与制度创新：中国经济增长的历史经验
    历史经验表明，在以1978年市场化进程开始后为起点的中国经济增长的历程中，对于任何一种生产要素而言，一旦制度创新使其能够实现自由流动并进入市场化交易进程，不仅可以实现要素配置的帕累托最优并获取相应的最优报酬，而且会在影响经济产出的同时推动城市化进程。在改革开放前期到中期，随着纯粹的计划经济体制逐渐松动，农村劳动力开始了向城市转移和流动的步伐，大规模的城市化进程由此开始。一方面，低成本城市化和工业化扩张对劳动力的庞大需求得到满足，另一方面，劳动力获得了市场化的报酬，反过来又进一步促进了劳动力的跨区流转以及城市化加速。再加上建国后经历的三次婴儿潮，中国由此获得了长时间的人口红利，这也为中国经济增长带来了长期的推动力，甚至成为了至今我国劳动密集型产业仍依赖的优势；几乎在劳动力要素市场化的同时，制度变革又为中国经济增长提供了新的动力。由于资本进入壁垒的逐步弱化和消除，外资大规模进入东部沿海地区使其勿需通过漫长的国内储蓄增长过程来获得足够的资本积累，短时期内就聚集了推行快速工业化战略所必须的资本存量，为了实施工业化战略而建设的工业园区大量出现在城市郊区以及周边地区。投资能力增强不仅带来了技术进步、劳动生产率提高，在工业产值提高的同时城市建成区面积以及新兴城市数量开始急剧扩张。而在土地领域，制度供给不足和创新迟滞则极大地阻碍了经济增长。尽管家庭联产承包责任制作为1978年以后中国在土地领域最早的制度创新同样提高了单位农业劳动力的产出，但随着农村富余劳动力的大规模转移，中国日益加速的城市化与工业化进程对土地的极大需求却始终难以得到满足。城市土地供给的饱和要求农村集体所有土地必须开始其非农化转用进程，农地转用在转变了土地用途、优化了土地配置的同时也大幅提高了土地对经济增长的贡献。从这个意义上讲，农地转用制度不仅单纯地加快了农地转用的进程。
    二、建国以来中国农地转用制度的市场化进程
    我国当前的农地转用制度建立在城乡二元土地所有权制度的基础上，农村集体所有土地实现转用必须经过政府征用和出让使用环节。如图1所示：
    
    图1我国农地转用的法定过程示意图
    (一)建国以来城市化进程中的农地转用制度的演进
    由于我国的农地转用制度包括政府征用和出让使用两个环节，而两个环节的市场化进程呈现出一定的差异，因此分别对其市场化进程进行回顾。
    (1)政府征用环节
    建国以后中国农地转用制度长期体现为高度垄断的行政计划管理，在农地的征用环节完全排除了市场机制的作用，政府根据经济建设目标和城市发展目标配置土地资源。1954年宪法中明确宣布：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”而对于被征用主体的补偿也仅仅在1953年出台的《关于国家建设征用土地的办法》(以下简称1953年《办法》)中有原则性的规定。随着上世纪70年代中后期经济秩序的逐步恢复，大批的新增建设项目重新激活了城市土地需求，而80年代外资的进入使得土地作为资本形成载体的价值开始显现。在这一背景下，为了慎重处理由于农地征用所引起的利益关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》(以下简称1982年《条例》)，其中第一次明确规定了土地征用补偿的具体标准，并在安置途径中增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。相比于1953年《办法》，1982年《条例》不仅能够适应改革开放以来土地价值确认和农地征用所引起的利益关系调整，并且在实践操作层面具有巨大的进步。因此1986年全国人大常委16次会议即在1982年《条例》的基础上，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政法规上升到法律的高度，并采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。尽管这一征地补偿标准仍然偏低，但是非农就业安置方式对失地农民而言意味着农转工的机会，因此非农就业安置对失地农民具有极大的吸引力；并得到了失地农民的认同。而在1998年修订的《土地管理法》中，仅仅规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍，对失地农民的就业和生活保障等问题几乎没有涉及，从而导致大规模失地农民问题产生。针对这一问题，2004年国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出征地补偿安置以使被征地农民生活水平不因征地而降低为原则。《意见》对安置制度进行了创新，其核心在于将法律规定的原有安置方式扩展为土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法相结合的模式，从而完善解决失地农民问题。这种综合性的安置方式在实际操作过程中取得了良好的效果。毫无疑问，2004年《意见》提出的补偿安置方式的市场化程度与先前的补偿安置方式相比有了明显的提高。
    (2)出让使用环节
    在土地的出让使用方面，1953年《办法》即对所征用农地的流转使用进行了严格的限制，规定“凡征用之土地，产权属于国家，用地单位不需要时，应交还国家，不得转让”。禁止土地使用权流转不仅贯穿了整个计划经济时期，甚至在1986年《土地管理法》中依然不被允许。然而，由于土地的价值得到了广泛确认，市场机制与价格机制的引入势在必行。相比土地征用环节而言，土地使用环节的市场化步伐相对较快。在这一时期，项目建设、园区开发、旧城改造、新城建设等大规模土地需求在地方政府的支持下通过正式(招拍挂出让)或非正式(协议出让)的市场机制得到满足。1987年深圳市率先实行的国有土地使用权出让改革是正式市场机制的首次应用，上海、天津、广州、厦门、福州等五个城市随之进行了扩大性试点，相比内陆地区相对滞后的经济体制转型与经济增长步伐，《土地管理法》确立的无偿无期限的划拨使用土地制度以及土地使用权不得转让的规定，在沿海经济发达地区尤其难以适应市场经济的要求。在试点取得成功经验的基础上，国家立法机关开始启动对宪法的修改。1988年，土地使用权可以依法转让在宪法修正案中得到了明确，《土地管理法》也随即进行了相应的修改。《宪法》和《土地管理法》的先后修正解除了土地出租的禁令，由此带来的土地要素市场化为工业化资本的快速形成提供了载体，尽管这里所说的土地仅仅只是城市国有土地。
    上世纪90年代以后，耕地面积锐减和粮食安全问题开始凸现。尽管后来有学者认为，城市化能够带来土地的集约利用，在一定程度上实现耕地保护的目的。⑤但1998年8月九届全国人大常委会第四次会议通过的《土地管理法》(修订草案)仍然对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，从而建立了严格的耕地保护制度。显然，1998年《土地管理法》试图通过土地用途管制达到保护耕地的目的，但是与之形成鲜明对比的却是地方政府日益高涨的征地冲动。一方面，1994年分税制改革的实施使得地方政府由于“利权上收，事权下放”而面临财政收入窘迫的局面，而通过大规模的商业用地征用和出让从而获取一级土地市场与二级土地市场之间的巨大差价成为了多数地方政府充实财政收入的主要手段之一(见图2)；另一方面，地方政府通过创办工业园区和土地低价协议出让吸引投资，从而推动工业化进程并拉动经济增长，这两者无不与官员的晋升密切相关。⑥鉴于地方政府的土地财政以及晋升激励的存在，短期内这种情况难以有所改变。
    
    图2近年来中国土地出让收入占地方政府财政收入比重变化
    在土地出让方式上，尽管早在1987年深圳试行了国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌等三种市场化程度较高的出让方式，但协议出让方式长期以来占国有土地使用权出让主导地位的局面却迟迟未能改变。国土资源部曾要求在2004年8月31日前协议出让土地必须终结，8月31日后所有经营性土地将采用“招、拍、挂”方式进行公开转让，但是从目前的情况来看，国有土地使用权市场化出让的道路依然漫长(见图3)。
    
    图32008年中国国有土地使用权出让方式构成
    (3)直接转用
    尽管根据我国当前的农地转用制度，农村集体所有土地必须经过政府征用成为国有土地方可用于非农业用途，换言之，政府征用环节在农地转用的过程中是不可避免的。但是，在制度和现实层面均存在农地不经政府征用而直接转用的情况。
    经过多年的发展与完善，2002年《农村土地承包法》已经可以较好地体现出对农户的土地使用权、收益权和转让权的承认与保障，然而《农村土地承包法》对农地转让的支持与保护仍被限定在农业用途内部。到目前为止，中央政府层面的农地专用制度均不允许农村集体土地不经政府征用而变更用途或参与市场交易。甚至2004年《土地管理法》依然未能突破农地转用的禁区，而仅仅为农地的直接转用设立了三点例外：“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的除外；符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。农地无论是向非农用途流转或是参与市场交易仍然不被允许。在制度供给滞后的情况下，随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地使用权转让、出租、抵押等形式自发流转的行为盛行于珠江三角洲地区。不仅如此，广东省还首先结合农村集体建设用地流转试点的经验，出台了《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》并以地方政府规章的形式发布实施。但即便如此，政府主导的制度供给仍然远远赶不上地区工业化与经济增长对农地转用的极大需求，农地所有者和土地需求者开始寻求绕开政府征用或征收直接推动农地入市交易，即形成了所谓的“灰色土地市场”以及当前为社会普遍关注的“小产权房”问题。⑦这无疑是一种在现行制度安排的框架之外所进行的自发性的诱致性制度变迁。
    (二)建国以来农地转用制度演进的规律总结
    回顾我国城市化以及农地转用制度演进的历程，可以从以下几方面对其进行总结。
    首先，工业化与城市化的土地需求和有限的城市土地存量之间的缺口是农地转用的根本原因。建国初期由于重工业项目城市布局战略的需要，即出现了关于土地征用的条例规定以及事实上的征地行为；改革开放后外资的进入以及依托国家财政的建设投资，同样需要以国家征用为核心形式的农地转用制度予以保障。唯一的不同在于城市土地被允许作为生产要素参与交易后，商品价值属性得到确认。地方政府由此获得的低成本土地征用补偿与高额土地出让收益之间的差价进一步激发了地方政府的征地冲动。这在建国初期土地交易禁绝的情况下是不存在的。由此可以预见的是，当前我国刚刚步入“后改革时代”，⑧尚处于中期阶段的工业化和城市化进程还将持续，农地转用需求会一直存在。
    其次，不同利益集团之间的博弈是农地转用制度演进的直接推手。建国初期，土地市场化交易的禁区阻止了土地商品价值的发现，而农地自身较低的地租则几乎不会引起土地征用补偿方面的纠纷；随后的农业合作化运动和人民公社化运动则实现了完全意义上的土地公有制；改革开放以来中国经济的高速增长所带来的社会总体福利的改进极大地降低了中国改革的成本和阻力，中国的改革也被视为一种“增量改革”模式。⑨这种改革模式有利于平衡不同利益集团之间的利益。在这种情况下，土地使用权交易改革后的一段时期低征地补偿与高出让收益的农地转用模式还得以维持，直到2004年土地管理法的又一次修改。而在农地征用使得农民丧失生存保障，而高昂的城市生活成本已经改变了中国城市化进程所具有的帕累托改进这一根本特征时，农民或村集体所能做出的选择只有两种：要么通过激烈方式获取话语权，改变土地征用中双方的不对等地位；要么自发性地规避政府征用，与土地需求者合作将土地直接投入市场交易或干脆自行开发。前一种选择所带来的结果是社会稳定受到影响，而后一种选择的结果则是政府土地出让收益的损失以及城市规划建设的无序。因此，目前各方利益集团博弈所形成的均衡是政府改变土地征用补偿标准，采取更接近市场化的定价标准。
    再次，全民所有制大于集体所有制是政府征地行为的逻辑依据。无论是在计划经济时代或是改革开放以后的市场经济条件下，也无论是“为市政建设及其它需要”或是“为了公共利益的需要”也好，政府可以在付出一定代价的条件下征用农地。换句话说，农地的集体产权对于“公共利益”不具有抗拒能力。这里的“公共利益”尽管界定模糊，但从理论范畴上讲，应当大于农地权属范围下的集体，毕竟为了某一个集体的利益而进行征地、平整、建设、开发等活动不是政府的初衷。因此，所谓的“公共利益”应当指全民利益，或是与全民利益较为接近的范畴，而全民利益的归属为全民所有。由此则会引发出一个问题，即当“集体所有制”遭遇“全民所有制”。从逻辑上讲，全民所有制大于集体所有制。这就是政府征地最根本的依据。而一旦没有了“公共利益的需要”这一保障，则政府的征地行为就彻底丧失最后的合理成分。
    最后，政府垄断不断强化是农地转用制度演进的不变趋势。改革开放以来，我国绝大多数产品和生产要素都已经实现了市场化配置，而土地却是为数不多的加大管制、强化政府垄断的生产要素之一。从改革初期，国家鼓励农民利用农地创办乡镇企业；面对继而出现的农村建房热，国家将农地转用为集体建设用地纳入管理；但直到90年代初期，农地尚可以转为集体建设用地并进入市场交易；但1998年《土地管理法》中关于“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”的规定几乎将这一通道封死，只留下了所谓的“三处例外”。⑩政府管制不仅在农地转用的供给方面呈现出不断强化的趋势，在农地转用的需求方面，《土地管理法》同样规定建设单位等土地需求方只允许使用国有土地。对农地转用的供给方和需求方同时施加严格的限制，保证了政府垄断地位的强化。
    三、农地转用制度创新展望：市场化的延续
    毫无疑问，伴随着改革开放以来经济体制的全面转型，中国农地转用制度也经历了深刻的变革与演进。在土地征用方面，与经济增长、收入提高、生活改善等更加吻合的一系列新的补偿安置方式取代原先的单一低标准的补偿安置方式，市场机制的引入使得被征地农民的利益得到了更好的保障；在土地出让使用方面，国有土地使用权出让经历了从无到有的过程，其市场化程度也在不断提高，不仅使得更多的土地作为资本形成的载体参与到工业化进程中，而且极大地充实了地方政府财政。在正式制度供给滞后的情况下，农村集体土地通过各种方式自发流转，并在广东等地区实现了制度创新，在土地资源的配置效率提高的同时，农民也通过土地获取了财产性收入。
    据统计，2003年以来我国建设用地面积年均增加50万公顷左右，经济发展对土地尤其是建设用地的旺盛需求决定了中国农地转用进程不会停滞。因此，农地转用制度的创新步伐还将进一步加快。而土地征用环节的补偿安置市场化、土地出让使用环节的使用权出让市场化以及农地直接转用将在未来中国农地转用制度的创新中得到延续。
    注释：
    ①North, D. C. & R. Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, 1973; North, D. C., Institutions, Institution Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990.
    ②Acemoglu, D., S. Johnson & J. Robinson, "Institutions as the Fundamental Cause of Long-run Growth", NBER Working Paper, No. 10481, 2004.
    ③Rodrik, D. & R. Wacziarg, "Do Democratic Transitions Produce Bad Economic Outcomes?" American Economic Review, 2005, 95(2): 51-55.
    ④Rodrik, D., A. Subramanian & F. Trebbi, "Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development", J. Economic Growth, 2004,Vol. 9:131-165.
    ⑤Huang, J., L. Zhu, X. Deng, & S. Rozelle, Cultivated Land Changes in China: The Impacts of Urbanization and Industrialization, Society of Photo-Optical Instrumentation Engineers, Vol. 5884, 2005, pp. 135-149；朱莉芬、黄季焜：《城镇化对耕地影响的研究》，《经济研究》2007年第2期。
    ⑥陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》2009年第7期。
    ⑦王玉堂：《灰色土地市场的博弈分析：成因、对策与创新障碍》，《管理世界》1999年第2期；高波：《灰色土地市场的理论探析》，《管理世界》1993年第1期。
    ⑧白永秀、任保平：《未来30年改革的主题判断和路径选择》，《改革》2010年第1期。
    ⑨樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期。
    ⑩周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，《经济学》2004年第10期。