刘克崮：分税制改革忆事

    1994年前后进行的财税体制改革，是制度性和历史性的重大改革。它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系，建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架，形成了持续规范的财政增收机制，可谓30年财税改革的高峰。
    我1990年初至1996年末在财政部工作，先后任财税体制改革司副司长和税政司司长，直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革的全过程。其中，分税制改革对增强国家财政实力和宏观调控能力尤为重要。在当前政府应对危机的背景下，这项改革的往事尤其令人回味。
    分税之由
    党的十一届三中全会以后至1992年，为适应经济体制转轨需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了两个包干体制。一是企业承包制，国家与企业的分配关系改革;二是财政包干制，中央与地方的分配关系改革。
    国家对地方放权让利的财政包干制，扩大了地方权力，增加了地方财力，激励了地方发展经济的热情，在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时，也有负面效应：一是不规范、不稳定;二是过度强化了地方利益，形成地区间的市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成，影响了经济结构和发展;三是造成“两个比重”不断下降——因地方减免税政策自主权过大，加上企业承包制的负面作用，导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降;在收入增量分配方面，地方多了、中央少了，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。
    从上世纪80年代末到90年代初，就发生过中央财政向地方财政多次“借钱”的无奈之举。当时担任财政部部长的王丙乾说，“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”;1992年，在他之后上任的刘仲藜则说，“我连背心都没有，只剩下裤衩了”。1993年，时任国务院常务副总理的朱基对刘仲藜说：你这个财政部长真是囊中羞涩呀!这一时期，国家在少数地区和企业中进行过“分税制”财政体制改革试点，但没有得到社会各方的普遍认可。
    1992年春天，邓小平同志南巡，吹响了新一轮经济体制改革的号角。当年秋天，党的十四大召开，针对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线，指出了相应的解决办法，即“逐步实行‘税利分流’和分税制”，明确了财税改革的方向和任务。
    何谓分税
    分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度，广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府间财政分配关系的制度。
    分税制改革的指导思想是：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长;合理调节地区之间财力分配;坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
    分税制改革的具体内容，可以用六个词来概括：“分权、分税、分机构”，“返还、挂钩、转移支付”，前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。
    “分权”定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。
    “分税”定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。
    “分机构”建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。
    税后“返还”的目的，是实现改革方案“保存量，调增量”的原则，确保地方既得财力。将实行“分税”办法后，1993年中央从地方净上划的消费税全部和增值税75%部分全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。
    系数“挂钩”的作用，是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”(增值税和消费税)的增长同向不同步。既让地方税收“返还”是增长的，又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。
    “转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，能缓解区域经济社会发展的不均衡，促进地区间协调发展和中华民族大家庭的和谐与安定。
    创造“挂钩”
    在分税制的三项辅助措施中，“挂钩”是一项创造。它是怎么提出来的?这里面有个小故事。
    在1993年8月初，北戴河会议头两天的一个晚上，刘仲藜、项怀诚与谢旭人、姜永华和我，还有地方预算司的一两个小伙子，一起研究分税制方案，大家都认为税收返还应该是增长的，这样问题就集中到如何确定税收返还增长量上。
    在80年代实行财政包干制时期，中央财政对少数民族地区实行过年增长10%的财政补助政策，几年下来因中央收入年增长率不过5%左右，无法承受，就取消了这个政策，变为定额补助。对此，少数民族地区意见很大，要求中央予以调整，恢复补助递增的办法。但当时财政部尚未找到解决这一矛盾的办法，拖了下来。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额、“死面”的，还是增长、“发面”的，是同一个问题。
    如何解决这一难题呢?我提出了一个“挂钩”的方法，并在小黑板上画了一个示意图，其核心是将给地方的“税收返还”的增长率与上划中央“两税”的增长率挂钩，将地方“税收返还”的增长率控制在中央“两税”的增长率之下，确定一个系数。讨论中，大家又提出可以与上划中央“两税”增长率挂钩，也可以与全国“两税”或其他指标的增长率挂钩。具体系数，最初的建议是1∶0.5，财政部向会议汇报时提出过1∶0.3，经讨论，会议最后定的是1∶0.3。
    这个方法乍一看并不稀奇，但仔细算一下就会发现，返还地方的增量在总增量中的比重逐年递减。这不仅是因为两个增长率是一大一小，更因为两个分母除第一年是一样的，以后却是不一样的，且大小差是不断地扩大的。“系数挂钩”这个技术方法，破解了分税制方案设计中税收返还必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央比重应不断加大等四项约束条件这一难题。
    基数博弈
    1992年9月3日中央常委会通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要便是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。主管此项改革的基同志果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。
    从1993年9月9日到11月21日的74天时间，基同志亲自带队，先后分十站走了海南、广东(广州、深圳)、新疆、辽宁(沈阳、大连)、山东(青岛)、江苏、上海(浙江)、北京、天津、河北等17个省、市、自治区(包括计划单列市)。而最关键的一站是广东。
    广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，因此对分税制的理解有些吃力。头两天他们明确要求继续实行包干制，经反复解疑释惑，他们开始认真考虑，但提出了两个要求：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数，主要理由是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保既得利益原则;二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后，增加的税收几年内不参与体制分配，留在地方。后面这个要求北京方面做了让步，同意五年内留给地方。争议最大的是基数问题，刘仲藜部长和我们工作层(谢旭人、姜永华等)都不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规则行为。
    为了缓解矛盾，我曾提出即便以1993年为基数，也应该按照1993年1月-9月的实况换算为全年数据的建议。
    但是，为了最大限度地争取地方对改革的支持，基同志同意了广东省的要求，把1993年的收入数作为基数。
    确定以1993年为基数后，带来了各地与中央在1993年后四个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后四个月的地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长约60%、90%、110%和150%，带动全年地方税收增长了50%多。1994年1月，税收同比增长60%，以后几个月同比增速不断下降。
    为防止全年税收出现负增长的情况，财政部在1993年春天紧急召开会议研究对策。在对1993年“查基数挤水分”与采纳翁礼华同志的“同心同德向前看”两种对策之间，最终选择了后者。确定了以各省1993年“两税”增幅的三分之一为本省1994年“两税”增长目标，完不成的扣减返还基数，完成的按1∶0.3正常返还，超额完成的按1∶0.6奖励返还。财政系统用自己的这一超常智慧，缓释了自己经手制造的“超常基数”的后遗症。
    改革无止境
    1993年12月25日，国务院最终发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起在全国施行。
    从1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3%;全国财政收入占国内生产总值的比重，也由1993年的12.3%提高到20.6%，大大增强了国家财政实力。同时，中央调控能力显著提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力的支撑。2007年全国地方本级支出的37%，其中中西部地区本级支出的54%，来自中央财政的转移支付，终结了中央向地方“借钱”的历史。
    当前，改革省以下政府间财政分税体制和完善地方收入体系等新的改革，都在酝酿准备之中。
    实践无止境，改革创新无止境，财税体制改革将继续伴随和推进中国社会经济的科学、健康、持续发展。
    来源:中国改革信息库