熊辉 李智超：论新时期中国特色城镇化思想

    党的十八大报告明确提出：“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。”自党的十六大作出走中国特色城镇化道路的战略决策以来，中国共产党经过10年地不断探索与总结，已经逐渐形成了一套较为成熟的中国特色城镇化理论。当前我国正处于城镇化发展的关键时期，继续坚持走中国特色城镇化道路，有助于进一步解决“三农”问题，繁荣农村经济，促进城乡、区域协调发展，有助于快速推进我国城镇化、现代化进程。深刻理解和正确把握中国特色城镇化的内涵、指导思想、目标和方法，积极稳妥推进城镇化进程，对于完成全面建设小康社会的目标和实现中华民族的伟大复兴有着重要的理论价值和现实意义。
    一、中国特色城镇化具有丰富的内涵
    我国人口众多，且农民占绝大部分的基本国情决定了我国的城镇化不可能把所有农村变成城市，也无法把所有农民都迁入城市，发展小城镇就成了破解我国城镇化难题的重要途径。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”。党关于积极发展小城镇理论的提出，说明我国在城镇化发展观念上有了重要突破，标志着我国城镇化开始向中国特色城镇化方向发展。
    随后，党的十六大提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”同时就如何发展小城镇作了详细论述：“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”在此基础上，党的十七大进一步提出要走中国特色城镇化道路，明确其原则是“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”，其途径是“促进大中小城市和小城镇协调发展”，其任务是“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，更加明确了中国特色城镇化的方针与原则，丰富了内涵，指明了城镇化发展方向。党的十八大将城镇化上升为全面建设小康社会载体和实现经济发展方式转变的重点，强调要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，明确了中国的特色城镇化是与时俱进的新型城镇化。此外，胡锦涛曾在2005年主持中共中央政治局第二十五次集体学习时，详细地阐述了一些关于中国特色城镇化的重要问题。胡锦涛强调，我国的城镇化道路必须“走可持续发展、集约式的城镇化道路”、“坚持走多样化的道路”，要“发挥市场对推进城镇化的重要作用，同时发挥政府的宏观调控作用”、“因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施”、“深化改革，研究制定适合我国国情、符合社会主义市场经济规律的政策措施和体制机制”。
    概括地说，中国特色城镇化就是以中国国情为基础、以经济社会发展为目的、以人民的根本利益为出发点，在尊重城镇化一般规律和汲取国内外城镇化经验教训的情况下，走一条具有中国特色的新型城镇化发展道路，以实现我国城镇化进程又好又快发展。中国特色城镇化具有如下几个特征：一是以科学发展观为指导，推进城镇化全面协调可持续发展；二是以城乡统筹为主线，力图实现城乡互动、共同繁荣；三是坚持大中小城市和小城镇协调发展，包括鼓励发展大城市、积极发展小城市、有重点地发展小城镇；四是在城镇化进程中要发挥市场的导向作用，同时发挥政府的调节作用；五是城镇化与现代工业化相结合，工业化带动城镇化，城镇化推进工业化；六是注重城镇化质量，充分保障人民的利益，使人民真正享受到城市文明的成果。
    二、指导思想：中国特色城镇化以科学发展观为指导，贯彻以人为本、全面、协调、可持续发展的理念
    中国共产党十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。走中国特色城镇化道路，加快推进城镇化进程，作为关系我国全面建设小康社会全局的重要战略，必须在科学发展观的指导下进行。目前，我们正处于全面建设小康社会的关键时期，城镇化发展面临着前所未有的新机遇和新挑战，正确把握城镇化面临的新课题和新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，是中国特色城镇化道路必须坚持的基本原则。以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，对我国积极稳妥地推进城镇化、保证城镇化健康有序发展提出了内在的客观要求，推进中国特色城镇化，必须在城镇化进程中体现科学发展观的重要理念。
    （一）以人为本的理念
    以人为本，是科学发展观的本质和核心。所谓“以人为本”，就是突出人在世界中的主体地位，将人的发展作为社会发展的动力和根本目的，从而达到对人性的充分尊重和人的价值的全面实现。人是社会发展的主体，人的全面发展是社会发展的最终目标，同样，人是提升城镇化水平的主体，人的全面发展是我国城镇化发展的最终目标。城镇化是推动社会经济发展，实现现代化的重要途径，但是我们绝不能在城镇化发展过程中只见“物”不见“人”，重视经济的发展而忽视人的发展。走中国特色城镇化道路，必须树立和落实以人为本的发展理念，把人民的利益和要求作为城镇化的出发点和落脚点，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。走中国特色城镇化道路，必须在经济社会发展的同时给予人民更多的人文主义关怀，以提高人民自身素质和能力为前提，以改善人民的生活水平和质量为目的，实现由忽视人到尊重人的转变，使城镇化真正成为现代人理想的生活方式，真正体现科学发展观所要求的“以人为本”。
    （二）全面发展的理念
    全面发展，是科学发展观的重要目标。城镇化是一个复杂的、综合性很强的社会经济现象，不仅是指农村人口向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集，从而使城镇数量增多、规模扩大、现代化和集约化程度提高的过程，而且也是指城市文明、城市生活方式、城市价值观念向农村扩散、渗透的过程。走中国特色城镇化道路，就要在推进城镇化过程中，强调城镇建设的系统性。城镇化内在的包括了人口、经济、地域、社会文化等诸多要素和结构的转变，我们不能简单地将城镇化理解为建楼造路、改换户口，而是要对城镇化有一个明确的认识，其是一个经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全面的综合的系统工程。所以，在城镇化过程中，不仅要看到城镇设施、城镇产业、城镇规模等有形方面的建设，还要看到人们思维方式、精神文化、生活方式等无形方面的转变，既要重视城镇本身的发展，也要重视教育、科技、制度等社会文化的发展。简言之，就是在推进城镇化过程中贯彻全面发展的理念，将城镇化视为一个包含各方面建设在内的有机整体。
    (三)协调发展的理念
    协调发展，是科学发展观的基本原则。城镇化中的协调发展，就是要正确处理城镇化与人口、资源、环境、经济、社会等方面的关系，按照“五个统筹”的原则，构建一个协调发展的互动机制，使各种要素在一个良好的结构内相互协作、相互促进。走中国特色城镇化道路，就要在推进城镇化时，强调城镇建设过程中各种关系的协调性。在实际工作中，应当注重如下几个方面：城乡之间的协调发展，要统筹城乡经济社会发展，建立城乡一体的制度体系，协调城乡间的利益，发挥城市对农村的带动作用，实现城乡的良性互动；区域协调发展，我国地域辽阔，东、中、西等地区的经济社会发展水平有别，城镇化程度也有差异，要以区域视野将城镇化与区域经济社会发展相结合，实现区域协调发展；城镇化与资源、环境的协调，要充分考虑资源、环境的承载能力，城镇建设要与资源、环境的实际状况相适应，走资源节约、环境友好的城镇化道路；大中小城市与小城镇协调发展，大小并重、优势互补，构建大中小城市与小城镇协调发展格局；城镇化与经济社会发展状况相协调，城镇化的规模与速度既不能滞后于经济社会发展进程，也不能超越经济社会发展水平，城镇化发展要与经济社会发展相同步。
    (四)可持续发展的理念
    可持续发展，是科学发展观的集中体现。城镇化是一个长期的发展过程，它在不断创造各种物质财富和精神财富，给人们带来城市文明的舒适和便利的同时，也集中了各种矛盾。其中最突出的就是城镇建设与自然环境、自然资源之间的矛盾。我国粗放型的经济增长方式导致了城镇化方式也是粗放型的，经济社会发展过程中出现的资源利用率低、资源浪费严重、生态环境的污染破坏等问题，加之我国人口基数大、人均资源少、地区间发展不平衡等特殊国情，决定了我国特色的城镇化道路必须是一条可持续发展的道路。胡锦涛曾强调：“我国人口多、底子薄，发展很不平衡，推进城镇化的同时面对着实现经济增长、社会发展和解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多问题和矛盾。”“要坚持保护环境和保护资源的基本国策，坚持城镇化发展与人口、资源、环境相协调，合理、集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走可持续发展、集约式的城镇化道路。”走中国特色城镇化道路，必须强调人口、资源、环境和经济、社会之间的相互协调和全面发展，在城镇化过程中正确处理与自然的关系，合理利用和有效保护自然资源，实现经济、社会和资源环境的可持续发展。
    三、发展目标：实现新型城镇化发展模式、城乡一体化格局、中高级城市型社会，促进大中小城市和小城镇协调发展
    目前，我国已进入工业化中期，城镇化进入加速发展阶段，选择什么样的城镇化道路，直接关系到我国是否能顺应世界潮流，把握机遇，快速稳步地提高我国的城镇化和现代化水平。而中国在城镇化发展方面存在许多特殊的国情决定了我国的城镇化不能照搬西方发达国家和第三世界发展中国家的发展道路，而必须走一条符合中国具体国情，具有中国特色的城镇化道路。中国共产党关于推进中国特色城镇化的理论，是以中国具体国情为基础，在分析与借鉴世界多元城镇化发展模式，展望世界发展趋势和中国的未来前景后提出来的。中国特色城镇化道路的目标，是针对中国城镇化进程中的问题，力图使传统城镇化发展模式向新型城镇化发展模式转变，城乡二元结构向城乡一体化格局转变，实现中国由初级城市型社会向中高级城市型社会转变。
    （一）传统城镇化发展模式向新型城镇化发展模式转变
    走中国特色城镇化道路，实际上就是在积极寻求不同于传统城镇化发展模式的新型城镇化发展模式。西方发达国家的城镇化进程起步较早，并且其城镇化和农业现代化一般都随着工业化的高度发展同步进行，中国紧张的人地关系、区域发展的多样性、社会经济发展的阶段性等特点决定了我们不能完全照搬西方发达国家的城镇化发展模式。而一些其他发展中国家的城镇化伴随着生态的破坏、环境的污染、资源的过度开发等诸多问题，警示我国绝不能走先污染后治理的老路。同时，我国的城镇化是处于工业化中期阶段的城镇化，城镇化必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化相结合，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“四化”同步发展。推进中国特色城镇化，意味着中国的城镇化发展模式不同于旧式城镇化发展模式，而是在尊重世界城镇化发展的一般规律的基础上，从中国的国情出发，以促进人的全面发展和经济社会共同进步为目标，城镇化与新型工业化相适应，全面协调可持续的多样化、集约型的发展模式。
        
    （二）城乡二元结构向城乡一体化格局转变
    新中国成立后，由于受到苏联模式的影响，我国长期实行的是计划经济体制和以户籍制度为核心的二元粮食供应制度、就业制度、福利保障制度、教育制度、赋税制度等在内的一系列制度体系，农民被限制在土地上，城乡间流动受到阻碍。加之建国初期实行优先发展重工业的方针，导致工业化与城镇化的严重分离，使得经济社会呈现出典型的“二元结构”。城乡二元结构对于经济社会持续发展的影响是深远的，它造成农民收入和社会地位的低下，阻碍了农村生产力的发展，且不利于农村中剩余劳动力向非农产业和城镇转移。目前我国正处于经济社会稳步发展和城镇化加速发展时期，城乡二元结构已经不符合时代的要求。纵观世界城市、经济发展史，随着社会生产力的发展，农民非农化、乡村城镇化、城乡一体化是必然规律。党的十八大强调要推动城乡发展一体化，指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。而打破城乡二元结构，形成城乡一体化发展格局的最佳途径就是推进城镇化发展战略。中国特色城镇化，就是旨在以城镇化推动农村经济发展，通过城镇化优化城乡结构，实行以工促农、以城带乡、城乡互动，最终形成城乡一体、共同繁荣的格局。
    (三)初级城市型社会向中高级城市型社会转变
    新中国成立以来，我国的城镇化经历了一个曲折的发展过程，总体上可以分为三个阶段。第一个阶段为1949—1957年，是工业化带动城镇化迅速发展时期；第二个阶段是1958—1978年，是城镇化短暂发展和停滞阶段；第三个阶段是1978年改革开放至今，城镇化进入加速发展的新阶段，取得了重大成果。据《中国城市发展报告（2012）》：“2011年，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%，城镇常住人口超过了农村常住人口。”我国城镇化率已超过世界平均水平50%，标志着我国的城镇化发展进入一个全新的发展时期。《报告》认为：“中国已经结束以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代。”但同时《报告》指出：“从生活方式、社会文化和城乡协调标准看，目前中国离城市型社会的要求还具有较大的差距，中国还处于初级的准城市型社会阶段。”党中央根据这一现实，提出走中国特色城镇化道路，就是要在我国城镇化发展的关键阶段，维持城镇化平稳、快速的发展态势，力图在最短的时间内实现我国由初级城市型社会向中高级城市型社会转变，提高我国的城镇化水平。
    四、实现方法：以统筹兼顾为根本方法，以城乡统筹为主线、以市场为导向、以工业化带动城镇化，走可持续发展、集约式的城镇化道路
    党的十七大报告指出：“要正确认识和妥善处理中国社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。”统筹兼顾作为科学发展观的根本方法，同时也是走中国特色城镇化道路的根本方法。城镇化不仅是农民转变为市民的过程，也不仅是城市人口比例的增加和城市面积的扩张，而是要实现经济结构、产业结构、就业方式、生活方式、人居环境、社会保障、人口素质等一系列由“乡”到“城”的根本转变。城镇化是一个全方位的发展进程，既要遵循城市本身发展的规律，依托各地方的自然条件、经济社会条件，把握好城镇化的布局、规模和层次，也要充分考虑乡村人民的当前利益和长远生计，要在统筹发展的同时兼顾各种效益。概括地说，走中国特色城镇化道路，以统筹兼顾为方法，关键是做到“四个坚持”。
    （一）坚持统筹城乡发展
    党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”统筹城乡发展是科学发展观的题中之义，也是“五个统筹”重大战略的核心与基础，是进一步解决“三农”问题的根本途径，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的内在要求。城市和农村是一个相互影响、相互促进、动态发展的统一整体，城市依托农村而存在，农村依托城市而发展。统筹城乡发展，就是要实现城市、农村的共同繁荣，实现全面小康，实现城乡发展一体化。我国在推进城镇化进程中必须要将城市与农村同步发展作为一项重要任务，坚持城乡统筹。首先，要破除城乡二元发展的观念，树立城乡一体化意识，实现城镇化理念上的新飞跃。其次，要实行以工促农、以城带乡、城乡互补，做到规划同步、基础同建、环境同治。最后，要把城镇化与社会主义新农村建设结合起来，积极构建城镇化与社会主义新农村建设良性互动的发展模式。
    （二）坚持市场推动与政府引导相结合
    胡锦涛曾强调，走中国特色城镇化道路，要“发挥市场对推进城镇化的重要作用，通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚，同时发挥政府的宏观调控作用，加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范”。市场在资源配置过程中起着基础性作用，城镇化主要由市场推动。然而市场又不是万能的，在现代市场经济体制下依靠单纯的市场调节不可能真正实现城镇化，这时就需要政府对城镇化进行合理地引导性调控，坚持市场推动与政府引导相结合，用“有形的手”帮助“无形的手”共同指挥城镇化。一方面，要在尊重市场经济基本规律的前提下，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场机制对资源的基础性调节作用，保障城镇化过程中的人口、资源、资金、技术等要素的合理流动和资源的优化配置。另一方面，政府要在城市规划制定、公共服务提供、生态环境保护、基础设施建设和社会保障等方面发挥必要的引导作用，并积极转变政府职能，在坚持必要的行政手段的同时更好地采用经济、法律手段管理城镇，实现服务型管理。
    (三)坚持城镇化与工业化、信息化、农业现代化相结合
    工业化、城镇化、信息化和农业现代化是衡量一个国家和地区经济社会总体进程的重要标志，协调推进“四化”对于实现科学发展、转变经济发展方式和促进经济社会平稳较快发展，意义重大。党的十八大报告明确指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”走中国特色城镇化道路，必须坚持城镇化与工业化、信息化、农业现代化相结合，这是党的十八大关于“四化”同步发展的要求，又是加快推进我国城镇化科学合理、健康有序发展的需要。首先，必须要利用工业化的成果推动城镇化，实行工业反哺，着力扭转城镇化滞后于工业化的问题，保证城镇化与工业化相互促进、协调发展。其次，要借助信息化推动城镇化，不断加强城乡信息基础设施建设，提高信息化水平，利用信息技术改造传统农业，并在城镇化中加快发展信息产业。最后，要推动城镇化与农业现代化协调发展，构筑城镇化与农业现代化相互依托、相互促进的发展格局，使两者共同推动农业、农村发展。
    （四）坚持大中小城市和小城镇协调发展
    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展的客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”我国幅员辽阔、人口众多、区域发展不平衡，各地资源、环境、经济、科技、文化等条件不同。坚持大中小城市和小城镇协调发展，既符合了现阶段我国国情，又体现了统筹区域发展的战略部署，有利于发挥各种规模城镇的各自的优点与功能，从而实现因地制宜和多元优势互补。首先，要鼓励发展大城市，发挥大城市的辐射带动作用。其次，积极发展中小城市，发挥其在城镇化中承上启下的作用。再次，要有重点地发展小城镇，发挥小城镇在城乡间的衔接作用，这是我国推动城镇化的最佳方式，也是目前我国城镇化的工作重心。与此同时，还要根据我国东、中、西部地区发展水平、特点等方面的不同，明确区域发展规划，李克强曾强调：“在优化东部地区城市发展的同时，加快在中西部地区培育和发展一批城市群，促进区域协调发展。”
    （作者简介：熊辉，湘潭大学毛泽东思想研究中心教授；李智超，湘潭大学哲学与历史文化学院2012级硕士研究生。）