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对于公共治理结构而言，政府预算是一把“双刃剑”，既体现了预算管理者控制资金使用者的控制手段，又表现为预算管理者接受立法监督机构制约的被控制手段。预算管理中的一系列控制与被控制过程，都是通过不同利益相关主体之间的委托－代理关系实现的。因此，系统考察政府预算管理中所蕴涵的委托－代理关系，对于整合政府预算利益相关主体的互动影响，提升预算资源配置效率，具有重要意义。
一、政府预算管理“委托－代理分析”缺失的原因
1.公共选择和制度分析理论对于预算问题的研究起步相对较晚，委托－代理理论的应用也体现了更多的渐进色彩。委托－代理理论作为制度分析和公共选择理论的重要课题，是在20世纪80年代中后期以来才逐渐引进我国的。当时国有企业改革作为中国经济体制改革的核心议题，自然是国内经济学界关注的焦点，于是委托－代理理论也就随之更多地用于分析国有企业问题。对于政府预算管理乃至整个政府公共部门改革的委托－代理分析，还需要一个与本土国情逐步结合的渐进过程。
2.预算管理部门作为委托－代理的核心关系方，往往不愿打开预算管理的“黑箱”。在经济学上，委托－代理问题的产生源于委托方和代理方之间的信息不对称。如果难以说明各利益相关主体之间信息分布的大体态势，也就无从确认其间的委托－代理关系。预算管理部门作为联系其他相关主体的桥梁，是分析利益相关方信息分布的核心。然而，预算部门受既有路径依赖和自身利益的影响，往往不愿打开预算管理的“黑箱”，也不愿承认预算管理过程中所隐含存在的信息不对称现象。受预算管理主流研究观点的制约，深层次的委托－代理问题往往成为官方学者研究的“禁区”。
3.政府预算双边垄断的交易环境和剩余索取权归属上的特殊性，导致了委托－代理激励机制设计中的困难。委托－代理理论研究的目的在于，通过重新设计委托－代理“激励兼容”机制，使得代理人致力于委托人的效用最大化。而政府预算的交易过程是在一个双边垄断的市场结构中运行的，委托方对于代理人往往没有更多的选择空间。对于那些采取机会主义行为的代理人，委托方也难以通过某种退出机制予以更换。同时，与企业中的委托－代理问题不同，政府预算管理委托－代理关系的法律基础，源于授权而非产权。在政府预算管理的委托－代理结构中，预算资金运用的初始委托人是作为纳税人集合的全体公民，无论是立法监督机构还是政府预算部门，都不享有政府预算资金的剩余索取权①。因而，在预算管理委托－代理机制的设计中，难以通过剩余索取权的适当安排解决代理风险问题。这也是影响委托－代理理论应用于政府预算管理研究的重要原因之一。
4.我国长期以来对政府与公民之间委托－代理关系的忽视，构成了政府预算委托－代理研究滞后的特殊国情因素。根据社会契约理论，政府与公民之间存在某种隐含的社会契约，政府向公民提供包括公平合理的社会秩序在内的一系列公共产品，作为交换，公民则须向政府纳税。因而，政府接受公民的委托，作为其代理人管理社会公共事务是不言自明的。对于政府与公民之间委托－代理关系的认同，是分析政府预算管理中利益相关方委托－代理问题的基础。
然而，长期以来我国过多从意识形态的角度强调政府与国家的作用，在一般意义上虽然承认政府与公民之间的委托－代理关系，但在具体操作层面上，却往往有意或无意地忽视了这一问题。由于委托－代理分析基础前提的缺失，也使得政府公共治理层面上的委托－代理研究难以展开。
政府预算管理委托－代理分析的缺失，又进一步导致了预算管理过程中信息不对称的加剧，更加诱发了代理人违背委托人意愿的“道德风险”和“逆向选择”问题。因此，当从利益相关方互动影响的视角考察政府预算问题时，以预算部门这一核心关系方作为切入点，进一步考察政府预算部门与其他利益相关主体之间的委托－代理关系，无疑是必要的。
二、政府预算管理委托－代理关系的基本影响结构
由于各利益相关主体相对于委托人来说处于代理人的角色，而相对于组织内部的雇员来说又以委托人的身份出现。因而，预算管理的委托－代理关系包括两种类型：一是利益相关方之间的委托－代理问题，二是科层组织内部的委托－代理问题。在纵向结构中，当权利可以沿着组织阶梯上下移动时，每一位个体(除了在最末水平上的之外)往往既是委托人又是代理人。
政府预算管理中的双重委托－代理关系源于政府与公民之间的委托－代理关系。由于全体公民直接管理社会公共事务存在困难，各国在公共治理模式上，大多采取了某种代议民主制的形式，通过民选代表组成立法监督机构行使公民主权。而代议机构又将行使公共事务管理的具体职能，委托给政府行政部门。具体到政府预算而言，则由专司管理预算事务的财政预算部门具体履行这一职能。循着资金配给的传递链条，预算部门又将预算资金使用的权力，委托给提供公共产品与服务的预算资金使用者具体运用，以满足社会公众的公共需要。政府预算管理委托－代理关系的传递链条如图1所示：
图1政府预算管理委托－代理关系的传递链条
可见，政府预算管理中的委托－代理关系是多重的，既有通常经济学意义上的委托与代理问题，也涉及政治学和行政学层面的委托与代理问题。出于分析的简化，不妨将公民与立法监督机构以及政府与财政预算部门分别合并为一个部门来加以考察。因而，上述委托－代理关系的传递链条得以简化，得到如图2所示的政府预算双重委托－代理关系的信息分布示意图
图2政府预算双重委托－代理关系的信息分布
对于政府预算部门与其他利益相关方之间的双重委托－代理关系，可以做出如下的划分。政府预算部门与立法监督机构之间属于根本性的第一级委托－代理关系，政府预算部门与资金使用者之间则属于派生性的第二级委托－代理关系。之所以将以预算部门为核心的双重委托－代理关系划分为这样两个层次，主要是出于以下两个方面的考虑：
首先，现代政府预算产生与存续的基础在于，民众及其代议机构监督政府公共收支的要求。而政府公共收支的复杂性与专业性，也需要由专门的机构负责管理。政府预算部门作为代理人，接受立法监督机构的委托，履行预算资金的配置职能，是现代社会化大生产专业分工的客观要求，在各国立宪层面的法律体系中也多有明确的规定。因此，这种政府预算部门与立法监督机构之间的委托－代理关系，是预算管理委托－代理关系中的基础环节，属于根本性的第一级委托－代理关系。
其次，由于社会公共需要的复杂性，要求分别由不同的公共部门与机构提供相应的公共产品和服务。政府预算部门与资金使用者之间的委托－代理关系，就是在这种资金供求链条中产生的。如果没有第一级的委托－代理关系，预算部门与资金使用者之间的委托－代理也就无从产生，不妨将其界定为派生性的第二级委托－代理关系。
通过图1和图2的分析可以发现，政府预算委托－代理关系的传递链条相对较长，结构相对复杂，其间既有不同利益相关主体之间横向的委托－代理关系，也有不同级次政府之间的纵向委托－代理关系。委托－代理理论的研究显示，代理人的目标函数并不总是和委托人相一致的。随着预算管理委托－代理链条的扩展，初始委托人对代理人的行为影响将会逐步弱化，监督成本也会随之显著增加。因而，在现实预算管理中，与其他委托－代理关系一样，同样存在着逆向选择和道德风险问题，并且由于政府预算提供公共产品和服务的特点，决定了化解政府预算管理中“逆向选择”与“道德风险”，需要选取与通常私人经济部门不同的制度安排。
三、化解政府预算代理风险问题的政策建议
1.实施组织扁平化改革，缩短预算管理委托－代理传导链条。政府预算管理中代理风险问题的产生，或多或少都与其相对过长的委托－代理链条有关。减少政府预算委托－代理关系的层级分布，实施组织扁平化的改革自然是化解代理风险的恰当选择。概括起来，可以从以下两个方面实现预算管理的组织扁平化改革。
首先，减少政府预算部门科层组织内部的委托－代理链条。预算部门作为政府公共部门具有相对典型的科层组织特征，通过减少基层预算管理者与高层预算决策者之间的传导链条，建立预算决策者与基层管理者间的直接沟通机制，可以避免基层决策者源于一线工作的真实偏好表达，在漫长的逐级汇报中被非效率地扭曲。
其次，减少不同级次政府部门之间的纵向委托－代理关系。目前我国的五级政府构架的政策传递链条过于漫长迂回，中央政府的政令下达，经过层层地方政府的偏好修正与指标追加，落实到基层预算代理者的时候，将会发生很大程度的扭曲。通过政府机构改革，适当减少纵向级次上的核心利益相关主体，对于减轻农民负担、贯彻政府政策、减少代理风险，都具有重要的意义。即使这种政策取向可能会延长农村基层财政管理的民主化进程，但从经济学的成本－收益分析的角度考察，只要不是“一刀切”地搞所谓“乡财县管”，而是因地因时制宜地选择减少公共财政体系纵向层级的适当方式，仍旧是具有较大的制度选择空间的。
2.削减财政预算部门的自由裁量权，化解双重委托－代理关系中的偏好扭曲。通过图2的分析可以发现，在政府预算委托－代理框架中，政府预算部门处于联结双重委托－代理关系的核心地位。政府预算部门作为预算资金集中性配给中的代理人，一方面在寻求降低预算资金分散配给所可能引致的交易成本，实现社会总产出的最大化；另一方面，资金供给方作为经济人，还具有自身的部门利益，即期望通过形成预算资金配给的竞争与合作的基本规则，实现垄断租金的最大化。显然，在使预算部门租金最大化的制度安排与降低交易成本并实现经济增长(这里指社会福利的最大化)的有效率体制之间，存在着持久的冲突。通过削减政府预算部门资金配给的自由裁量权，构建预算管理利益相关主体的共同治理结构，使得预算部门仅仅成为联结其他利益相关主体的沟通渠道，逐步实现预算资金使用者与立法监督机构的直接对话机制，将有可能减少预算部门出于自身利益的取舍而引发的代理风险问题，使得政府预算真正成为“阳光下的预算”。
3.引入具有竞争性的预算资金供求方，改变预算管理的双边垄断结构。政府预算资金供求双方的交易活动是在一个内部市场(Internal Market)结构中进行的。在内部市场结构中，由于预算资金在供给和需求上都难以完全具备竞争性市场所要求的条件，供求双方均处于相对垄断的地位。按照经济学的一般理论，不同市场结构的经济效率是不同的，按效率的由高到低排序分别是完全竞争、垄断竞争、寡头垄断、完全垄断。自20世纪80年代以来，各国政府公共管理改革的重要举措之一就是，在政府公共部门中引入竞争机制，实行行政职能市场化取向的改革。可以说，利用市场力量改进政府管理已成为一种世界性的潮流。这种政府治理结构的变革，对于中国预算管理改革同样具有重要的借鉴意义。
因此，通过引入新的预算资金供求方，打破预算资金供求双方的双边垄断结构，也就成为解决预算管理代理风险问题的必然选择。就资金需求方而言，对于由政府部门承担的属于竞争性产品的领域，根据可能逐步交由市场机制来提供，由此节约部分预算资金，以更好地满足社会公共需要；对于具有“准公共性”特征的公共产品与服务，在由预算资金使用者提供必要份额的同时，通过政府购买服务的方式，向私人经济部门出让一定的供给份额。就资金供给方而言，除了以政府预算部门作为资金供给主体，还应适当引入民间非营利组织的预算资金供给，改变资金供给结构中政府预算部门的独占垄断地位。民间非营利组织所提供的公共产品与服务，同样具有某种满足社会公共需要的性质，其所提供的资金投入，也应纳入公共预算的约束与监督体系。民间非营利组织预算管理的完善，也将有助于构建完整的中国预算管理体系。近年来，中国民间非营利组织的发展壮大，使得这种改变预算资金供给结构的设想，具备了一定的现实基础。
【参考文献】
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[5]王金秀.国家预算委托代理关系的理论分析[J].财政研究，2002，(1)．
注释：
①剩余索取权(Residual Claim)，最初源于企业所有权安排的理论，是相对于合同收益权而言的，指的是对企业收入在扣除所有固定的合同支付后所剩余额的要求权，可以近似地理解为我们通常所说的利润的概念。在本文中，这一概念用来表示，在扣除公共产品与服务的成本后，政府预算资金运用所产生的社会福利的净增加。
基金项目：国家哲学社会科学基金项目“改革和完善财政预算管理制度研究”(06CJY035)^
【原文出处】《经济问题》(太原)2009年10期第26～28页
【作者简介】马蔡琛，南开大学经济学院副教授，经济学博士，天津 300071。