我国油气体制演进逻辑与改革趋势研判

    2014年11月以来，笔者在经济观察报发表数篇文章，强调我国油气改革应在系统思维的指导下，围绕“政府与市场”、“政府与国家石油公司”、“油气资源收入与国民福利”三大关系，构建相关体制机制。如果说，这些文章讨论的重点是油气体制及其改革“应该怎样”，那么，本文则关注我国油气体制“将会怎样”，即按照我国油气体制自身演进逻辑来判断近期改革进程与重点。在2016年来临之际，以及我国油气体制总体改革方案“呼之欲出”的时间节点，讨论这一话题是一件很有意思的事情。
    一、油气体制阶段变化：从政企合一到“市场化改革”
    在计划经济时代，我国石油行政管理部门虽然几经撤并，但中央一直保持对石油天然气产业上下游集中统一管理体制。20世纪80年代初以来，我国石油天然气体制发生多次重大变化，而改革开放是这些变化的根本推动力。根据这些变化，可以从不同角度对油气体制进行阶段划分。不过，在笔者看来，从政府和市场的关系角度，更能体现体制变化的内涵和演进逻辑。
    从政府与市场的关系角度，改革开放以来我国石油天然气体制演进可以按时间先后划分为两个特征明显的阶段：一是政府决定油气资源配置且政企合一阶段，二是政府推动市场化改革阶段。
    政府决定油气资源配置且政企合一阶段始于20世纪80年代初，止于1998年第二次石油天然气行业重组。其突出特点，一方面是由中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司、中国石油天然气总公司、中国化工进出口公司等四家“国有石油公司”构成上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的产业格局，另一方面，行业主管部门经历了1988年撤销石油部、电力部和煤炭部，成立能源部，1992年撤销能源部的循环。这一阶段，虽然成立了四家“专业化公司”，与计划体制下高度集中的行政垄断体制有所区别，但这些公司本质上依然是政企不分的行政性公司，并且还承担有部分政府管理职能。因此，从政府与市场的关系角度，这一时期的油气体制依然是政府行政权力主导资源配置，政企不分的体制。
    政府推动油气“市场化改革”从1998年我国石油天然气行业第二次重组开始。这次重组形成了中石油和中石化两大上下游一体化集团，奠定了油气领域双寡头竞争的基础。1998年6月，当时的国家发展计划委员会发布《原油、成品油价格改革方案》，启动了油气领域“价格市场化改革”之路。通过这次改革，我国国内原油价格和成品油价格从过去的“政府定价”定价调整为政府指导价，即国内原油价格由国家发展计划委员会根据国际原油价格制定的原油基准价格和贴水（升水）组成，成品油零售价格在国家发展计划委员会根据国际价格制定的中准价之上5%的范围内浮动。2006年3月开始，国内成品油价格从盯住国际成品油变为以国际市场原油价格为基础，加上国内合理加工成本和适当利润确定。此后，国内成品油价格市场化改革沿着短小涨跌幅度，缩短调价周期，调价程序更加透明等方向变化。
    2006年以来，油气领域的相关主管部门还逐步推进其他一些“市场化改革”举措，主要有：2006年12月，商务部颁布《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》，规定原油进口和成品油销售企业资质条件；2011年在两广启动天然气价格改革试点；2012年12月，国土资源部开启启动页岩气探矿权公开招标；2014年12月，国家能源局发布《油气管网设施公平开放监管办法》（试行），2015年2月，国家发改委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，对原油加工企业有限度放开原油进口权；2015年7月，国土资源部在新疆启动常规油气区块探矿权招标试点。此外，据媒体报道，以“市场化”为导向的油气体制总体改革方案也已经制定完毕。
    二、油气体制的演进逻辑：维持行政垄断下的“市场化改革”
    1998年产业重组形成“中石油”和“中石化”两大上下游一体化的企业集团，同时剥离三大公司的行政管理，目的是构建油气市场有限竞争的基础。然而，1999年以后相关部门颁布的一系列政策文件表明，国家的政策导向转向了加强“中石油”和“中石化”两大集团在油气勘探、开采、加工、进出口和成品油销售领域的“垄断地位”。

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