我国油气体制演进逻辑与改革趋势研判

    目前看来，赋予“中石油”和“中石化”两大集团行政垄断地位的政策文件中，最为关键的是1999年以国办名义发布的“38号文“。“38号文”规定，国内原油和进口原油必须交由国家统一配置，不得自行销售；国内炼油厂生产的成品油要全部交给中石油和中石化批发企业经营，从而确立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批发三个环节的垄断经营权，是石油石化产业行政性垄断格局的基础性政策文件，其影响延续至今。而勘探开发领域长期不开放，导致全国常规油气勘探开发区块事实上被三大石油央企所垄断。
    这种借助行政权力，源自政策文件的垄断属于“行政性垄断”，无法依靠市场自身力量加以“破除”，同时也使前面所说油气领域“市场化改革”效果大打折扣。比如，通过“原油非国营贸易”进口的原油，由于不能卖给“两桶油”之外的炼油厂，事实上成为“两桶油”的进口代理商，没有一丝“竞争”的效果；数量占半壁江山地方和民营加油站，因为成品油批发受制于“两桶油”无法成为真正的市场竞争主体。从实践看，油气产业链真正给“两桶油”带来竞争压力的还是中央石油石化企业，比如，中海油、中化集团和中国化工集团，逐步将产业链向炼油和加油站延伸，随着成品油批发权的获得，或者原油进口配额的获得而成为完整的市场竞争者。但由于赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件始终没有取消，从整个行业看，市场竞争的“效率提升”效果依然有限。
    纵观1998年以来我国油气体制的改革举措，我国油气体制一直按照“维持行政垄断下推动局部市场化改革”这一逻辑演进。这一演进逻辑的发生并长期存在的基本原因，笔者认为至少有两个：一是利益集团利用自身地位影响政策。二是以部门为主导的改革方案和政策制定机制。在这两个因素的共同影响下，油气体制最终朝着“阻力最小”，而不是“最佳”的方向和路径演进。
    三、我国油气体制近期改革进程和重点预测
    从1998年以来我国油气改革历史看，“市场化改革”是很多油气政策文件的“旗帜”。然而，事实上我国油气体制依然按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。因此，在“市场化改革”的总体方向下，市场化的“进程”可能千差万别。那么，在十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”，以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”的大背景下，油气体制改革的“进程”会有怎样的变化呢？
    笔者认为，未来油气体制改革在市场化改革“进程”方面比以往会有所加快，但恐怕依然具有较“慢”的特征。这是因为，十八届三中全会以来的两年间，赋予“两桶油”行政垄断地位的关键政策文件国办“38号文”依然发生作用，妨碍油气改革市场化进程和效果的“行政性垄断”至今没有改变。在此期间推出的改革措施，比如原油进口使用权的放开依然具有“过于稳健”的色彩。这表明，我国油气体制“行政性垄断+局部市场化”的演进逻辑将在一段时期内继续存在并发生作用。
    基于以上逻辑，加上十八届三中全会后改革组织架构和舆论氛围的变化，笔者认为，我国油气体制改革最有可能在“阻力最小”和“压力最大”的领域较快推进。具体来说：
    （1）增量改革阻力最小，因而推动最快。因此，原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。此外，根据过去的经验，成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。
    （2）油气管网“独立”属于存量改革，一般来说阻力大，但由于“自然垄断环节与竞争环节分离”已经写入十八届三中全会决议文件，这可能使油气管网“独立”成为“压力最大”的领域而得到较快推进。当然，油气管网“独立”的进程最有可能采取“渐进”的方式：从财务独立逐渐过渡到产权独立。
    （3）油气勘探开发环节，由于绝大部分优质区块都掌握在中石油、中石化和中海油手中，这一领域的“市场化改革”必然要涉及到存量调整，才能真正实现资源配置的优化。油气区块的存量调整是油气企业利益调整的最为关键和复杂的部分，阻力最大。而且，如何调整存量区块也涉及大量需要研究解决的问题。因此，这一领域最有可能的进展是：继续扩大试点。
    （4）其他领域的市场开放，比如成品油批发权放开将延续原油进口使用权“慢慢放开”的思路，分批分次给予一些企业批发权，最终全部放开。
    当然，如果赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件（比如国办38号文）被完全废除，那么，前面所说的我国油气体制演进逻辑就会“反转”，上述分析自然失效。而这，正是笔者乐于见到的。

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