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我国油气体制演进逻辑与改革趋势研判

http://www.newdu.com 2018/3/6 经济观察报 朱彤 参加讨论

    目前看来,赋予“中石油”和“中石化”两大集团行政垄断地位的政策文件中,最为关键的是1999年以国办名义发布的“38号文“。“38号文”规定,国内原油和进口原油必须交由国家统一配置,不得自行销售;国内炼油厂生产的成品油要全部交给中石油和中石化批发企业经营,从而确立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批发三个环节的垄断经营权,是石油石化产业行政性垄断格局的基础性政策文件,其影响延续至今。而勘探开发领域长期不开放,导致全国常规油气勘探开发区块事实上被三大石油央企所垄断。
    这种借助行政权力,源自政策文件的垄断属于“行政性垄断”,无法依靠市场自身力量加以“破除”,同时也使前面所说油气领域“市场化改革”效果大打折扣。比如,通过“原油非国营贸易”进口的原油,由于不能卖给“两桶油”之外的炼油厂,事实上成为“两桶油”的进口代理商,没有一丝“竞争”的效果;数量占半壁江山地方和民营加油站,因为成品油批发受制于“两桶油”无法成为真正的市场竞争主体。从实践看,油气产业链真正给“两桶油”带来竞争压力的还是中央石油石化企业,比如,中海油、中化集团和中国化工集团,逐步将产业链向炼油和加油站延伸,随着成品油批发权的获得,或者原油进口配额的获得而成为完整的市场竞争者。但由于赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件始终没有取消,从整个行业看,市场竞争的“效率提升”效果依然有限。
    纵观1998年以来我国油气体制的改革举措,我国油气体制一直按照“维持行政垄断下推动局部市场化改革”这一逻辑演进。这一演进逻辑的发生并长期存在的基本原因,笔者认为至少有两个:一是利益集团利用自身地位影响政策。二是以部门为主导的改革方案和政策制定机制。在这两个因素的共同影响下,油气体制最终朝着“阻力最小”,而不是“最佳”的方向和路径演进。
    三、我国油气体制近期改革进程和重点预测
    从1998年以来我国油气改革历史看,“市场化改革”是很多油气政策文件的“旗帜”。然而,事实上我国油气体制依然按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。因此,在“市场化改革”的总体方向下,市场化的“进程”可能千差万别。那么,在十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”,以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”的大背景下,油气体制改革的“进程”会有怎样的变化呢?
    笔者认为,未来油气体制改革在市场化改革“进程”方面比以往会有所加快,但恐怕依然具有较“慢”的特征。这是因为,十八届三中全会以来的两年间,赋予“两桶油”行政垄断地位的关键政策文件国办“38号文”依然发生作用,妨碍油气改革市场化进程和效果的“行政性垄断”至今没有改变。在此期间推出的改革措施,比如原油进口使用权的放开依然具有“过于稳健”的色彩。这表明,我国油气体制“行政性垄断+局部市场化”的演进逻辑将在一段时期内继续存在并发生作用。
    基于以上逻辑,加上十八届三中全会后改革组织架构和舆论氛围的变化,笔者认为,我国油气体制改革最有可能在“阻力最小”和“压力最大”的领域较快推进。具体来说:
    (1)增量改革阻力最小,因而推动最快。因此,原油、天然气交易中心建设必然成为“改革”重点推进的领域。此外,根据过去的经验,成品油价格和天然气价格改革也会因阻力小而得到较快推进。
    (2)油气管网“独立”属于存量改革,一般来说阻力大,但由于“自然垄断环节与竞争环节分离”已经写入十八届三中全会决议文件,这可能使油气管网“独立”成为“压力最大”的领域而得到较快推进。当然,油气管网“独立”的进程最有可能采取“渐进”的方式:从财务独立逐渐过渡到产权独立。
    (3)油气勘探开发环节,由于绝大部分优质区块都掌握在中石油、中石化和中海油手中,这一领域的“市场化改革”必然要涉及到存量调整,才能真正实现资源配置的优化。油气区块的存量调整是油气企业利益调整的最为关键和复杂的部分,阻力最大。而且,如何调整存量区块也涉及大量需要研究解决的问题。因此,这一领域最有可能的进展是:继续扩大试点。
    (4)其他领域的市场开放,比如成品油批发权放开将延续原油进口使用权“慢慢放开”的思路,分批分次给予一些企业批发权,最终全部放开。
    当然,如果赋予“两桶油”行政垄断地位的政策文件(比如国办38号文)被完全废除,那么,前面所说的我国油气体制演进逻辑就会“反转”,上述分析自然失效。而这,正是笔者乐于见到的。

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