谨慎看待存款保险作用

    一、利率市场化与存款保险制度
    我国自1996年启动利率市场化以来，先后实现了债券市场、同业市场、贴现市场的利率市场化。2013年7月，央行官方网站宣布“进一步推进利率市场化改革措施”，包括放开贷款利率下限、取消票据贴现利率管制等。11月份召开的十八届三中全会进一步明确了利率市场化的道路。按照周小川行长的提法，利率市场化推进分为三期，近期将着力健全市场利率定价自律机制，提高金融机构自主定价能力；做好贷款基础利率报价工作，为信贷产品定价提供参考；推进同业存单发行与交易，逐步扩大金融机构负债产品市场化定价范围。近中期注重培育形成较为完善的市场利率体系，完善央行利率调控框架和利率传导机制。中期全面实现利率市场化，健全市场化利率宏观调控机制。
    多位学者认为央行这一政策将降低实体经济融资成本，但实际上，在目前整体流动性紧张的大背景下，取消人民币贷款利率下限实际短期效果有限，更多的是传达出中国政府对未来金融改革的坚定决心。毋庸置疑，取消贷款利率下限有助于加强竞争，提高商业银行的改革速度，通过金融手段将资金投放到回报率最高的地区、产业、企业和个人。但同时在现有体制下，也可能导致银行“逆向选择”，产生更多腐败和无序竞争。对于大的垄断企业和政府力保的资产，贷款利率可能更低，同时把控的资源更多；相反，对中小企业和政府放手的资产，贷款利率更高，可以利用的资源也更少，导致劣币驱除良币现象出现。同时，贷款利率全面放开，但财务硬约束机制未形成，这可能导致一些“病号型”甚至“重病型”金融机构出现高息揽储、搅乱市场等问题。
    在可预计的未来，存款利率市场化改革将会逐步启动。取消存款利率上限管制作为利率市场化改革的核心，有可能带来更大风险。根据国际经验，存款利率市场化将带来利率水平的快速上升，但由于我国面临刘易斯拐点的到来和人口红利的消失，未来潜在经济增长率将下降，导致资本投资边际回报率递减。当递减的投资回报率无法覆盖快速上升的融资成本，缺乏充足的利润来支持债务利息和本金支付，企业有可能陷入庞氏融资阶段，此时出现资金链条断裂，继而发生危机的可能性较大。而且，在人民币处于升值通道时，存款利率上升导致人民币与美元利差增大，人民币升值压力增加。对人民币升值预期将吸引大量资本流入，增加人民币外汇占款，被动发行货币并导致通货膨胀上升，形成利率和通货膨胀之间的恶性循环。
    此外，对商业银行来说，利率市场化给商业银行创造更加自由的经营环境，推动商业银行经营模式转变，提高商业银行管理水平。但同时，市场化利率体系的建立将会彻底改变商业银行的收入结构和资产负债管理体系，加剧银行经营风险，对其造成实质冲击。此时，存款保险制度被认为是维持银行业和经济金融稳定的金融安全网，能够有效防范和化解金融风险，维护一国金融体系稳定；同时在一定程度上保护广大中小存款者利益，增强银行信用。
    二、存款保险制度的国际经验
    存款保险制度是指参加存款保险的银行，根据吸收的存款额度及承担的风险大小，向存款保险公司缴纳相应保费，形成存款保险基金。当银行发生危机或破产时，存款保险基金能够及时支付储户存款的损失，确保储户利益。
    存款保险制度最早出现于1930年代金融大恐慌后的美国，当时大量银行倒闭严重影响美国金融系统和整个社会稳定。为了重振公众对金融体系的信心，美国国会于1933年通过“格拉斯-斯蒂格尔法”，并据此设立了联邦存款保险公司（FDIC）。此后许多国家也纷纷仿效，例如加拿大于1967年设立存款保险公司；日本于1971年颁布存款保险法，并于同年成立存款保险机构；联邦德国在1976年，英国在1982年也分别引进了存款保险制度。目前全世界已有110多个国家建立了自己的存款保险制度。
    纵观存款保险制度80年发展历程，我们发现各国存款保险制度具有一些共性。首先, 各国存款保险制度均产生于金融危机之后, 作为风险防范的常规制度。包括美国、日本、加拿大和德国等国家无一例外。其次, 各国存款保险制度都随管理水平的提升而不断完善。现有各国存款保险制度均是不断修订和完善的结果。第三，各国存款保险制度的设立与其国情相符，各不相同。如美国实行多头监管，联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司和美国储蓄机构监理署共同承担监管职责；加拿大银行与存款保险公司分工明确，联邦政府统一负责，金融机构监管委员会、高级顾问委员会、存款保险公司有效协调，以确保监管目标的有力贯彻。
    此外，存款保险制度发展呈现一定趋势性。第一，隐性存款保险制度逐步被显性存款保险制度替代；第二，费率确定上，在存款保险设立初期多数国家采用固定费率，之后随着经验积累，逐渐采用风险调整费率；第三，强制性存款保险制度成为各国发展主流；第四，越来越多政府在资金上支持存款保险制度；第五，存款保险制度中的道德风险问题在发展中国家更严重。
    从各国利率市场化的实践看，存款保险制度已经成为推进利率市场化进程中的一个重要组成部分，该制度的建立，将有利于降低因银行破产而给储户造成的损失。但另外一方面，存款保险制度可能会诱发道德风险，鼓励银行铤而走险，并可能导致存款人产生逆向选择。而且其保险作用受积累的基金规模限制，当特大金融危机发生时，政府出面拯救便成为不可回避的途径。事实证明，大多数实行存款保险制度的国家均有失败的经历。由此可见，存款保险制度不是消除金融风险的万能途径，它的实施还需要其它政策的配合，如相对完善的产权保护制度，否则无法体现其稳定效应。
    目前，存款保险依然是颇有争议的议题，没有任何一种制度设计方案能够得到人们普遍认可。但能够肯定的是，存款保险制度不能一劳永逸地解决不同经济体不同发展时期的不同问题。
    三、中国存款保险制度与银行刚性兑付
    长期以来，中国实行国家隐形存款保险制度，对维护居民财产利益、保护金融体系稳定发挥了巨大作用。但随着金融改革的不断深入和利率市场化的逐步推行，存款保险制度将有必要由隐形转变为显性。但实际上，考虑到我国银行业刚性兑付及国有银行占比较大的现实，对存款保险制度的效果需要谨慎看待。
    首先，外部风险控制不能代替银行内部风险控制。很多时候由于存款保险制度的建立，银行往往会放松内部风险控制，甚至在某种程度上刺激银行承受更大风险，但实际上，即使存在存款保险制度，银行要想在市场竞争中胜出，还必须进行严格的内部风险控制。银行的道德风险可能导致竞争失利，即激进型银行有可能存在较低的经营利润。因此，未来我国即使建立了存款保险制度，监管部门也决不能放松对商业银行内部风险控制执行情况的监督。
    其次，风险调整存款保险与固定费率存款保险相比，会弱化道德风险，但无法完全避免。从固定费率存款保险制度到风险调整存款保险制度是存款保险制度发展的必然，但即使在风险调整保险制度下，仍然可能存在银行激进行为，即存款保险制度的建立绝不是一劳永逸的事情，不可认为存款保险能规避所有风险。2008年美国次贷危机的爆发在某种程度上说明监管者和经理人高估了存款保险制度的作用。存款保险不能完全代替银行内部风险控制。存款保险与银行内部风险控制只能互为补充。
    第三，存款保险合理定价与降低银行风险关系密切。准确估算保险贴水，尤其是风险调整的保险贴水非常重要，如果保险贴水不能准确估算，银行将承担更大的风险。因此，在实行存款保险制度前必须完成对银行风险的准确界定和对存款保险的合理定价。在存款保险试行初期，可从固定费率存款保险开始，积累一定经验后，再转而执行风险调整存款保险。总之，存款保险定价必须谨慎而为，好的定价能够降低风险，相反坏的定价可能导致风险增加。
    第四，中国存款保险制度的设计必须考虑银行业产权结构带来的影响。当存款保险合理定价时，产权结构（或资本结构）不影响银行的风险选择。而实际上国有银行委托代理问题在很大程度上挑战了存款保险合理定价的可能性，在这种情形下能否对存款保险合理定价完全是个未知数，即使对国外成熟的金融市场也是难题。但无论如何，我国在未来建立存款保险制度时，国有银行对存款保险定价的影响是必须考虑的重要因素。
    未来存款保险制度的建立虽然一定程度上可以对银行和储户风险有所缓释，但绝对不会解决金融系统面对的所有问题，对于存款保险的作用我们必须保持谨慎乐观。实际上，存款保险发挥作用必须改变国家对国有银行的隐性担保和刚性兑付，否则将可能产生比之前更严重的系统性风险，但这些风险往往在银行刚性兑付的大背景下被储户忽略，因此，发生“黑天鹅”事件的概率更大，如果仅仅是各别金融机构出现问题尚好，但如果出现“多米诺骨牌”效应，救助成本超出国家能够承受的范围时，将是中国乃至全世界的灾难。
    四、应对之策
    存款保险制度虽然存在种种弊端，但其在利率市场化中的作用是其他制度或工具所无法替代的。只有在存款保险制度和监管规则到位后，利率市场化才可能完全实现。基于这种考虑，建立存款保险制度意义重大，但在具体操作中必须充分考虑各种因素。
    首先，存款保险制度的建立必须以引入银行破产机制为前提。一般认为，存款保险制度的作用为保护中小存款者利益，同时稳定金融体系，实践中，存款保险是在银行进入破产清算阶段后才进行赔偿，因此，存款保险制度与银行破产机制一般同时存在，且同时发挥作用。目前，这两种制度在国内均属空白，所以在研究建立存款保险制度的同时，需要进一步研究金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制，加强对存款人的保护。
    其次，建立存款保险制度必须去除国家对银行业的隐性担保。之前很长时间，中国政府对银行业实行了隐性担保，导致包括银行和存款人在内的各利益方基本没有形成必要的风险防范意识。因此在存款保险制度建立前，引入银行破产清算机制，破除民众对国家风险兜底的依赖，同时放开对金融行业限制，允许民间资本有序进入，形成充分竞争的市场格局，真正实现从隐性担保向显性担保的过渡。
    第三，存款保险制度发挥作用必须化解系统性金融风险。在2009年中国为应对危机推出的刺激计划导致信贷大规模扩张后，银监会与央行对信贷增速进行了严格控制。银行为了继续获取高额利润，进行大量表外业务创新，导致影子银行规模不断扩大，影子银行在规避贷款利率上限的同时，规避了中央银行对存款准备金的要求，但却无法回避期限结构错配的问题。而且由于影子银行资金大多流入了地方融资平台和房地产市场，使得金融机构系统性风险积聚。存款保险制度虽然能够在一定程度上稳定金融系统，但面对系统性危机时，却往往作用有限。因此，存款保险制度发挥作用必须以系统性风险化解为前提，否则，将像美国一样，在大的危机面前，存款保险制度也无能为力。
    第四，保险机构设置。由于中国银行业市场化程度有限，行业自律能力不足，且银行业构成以国有银行为主，因此在中国较为现实的做法是以政府为主导来组建存款保险机构。其与现有“一行三会”之间的关系，或者平行于现有监管机构，或者下设于中国人民银行，但无论采取哪种方式，都必须考虑监管效率的提高。因为存款保险无法替代对银行必要的监管，监管可以被视为保证银行正常运转的一般手段，存款保险仅仅在一般监管失灵时才会发挥作用，两者不是互相替代，而是互为补充。
    第五，强制性投保。纵观世界各国，除了美国和瑞士等监管体系较为完善的国家，其余各国均强制投保。中国金融市场不规范，投机性色彩较浓，且监管能力有限，因此对包括在我国境内开设分支机构的外国银行在内的所有储蓄机构强制性投保更为必要。否则可能出现小机构或高风险机构投保，而大机构或低风险机构自保的逆行选择现象。
    第六，保费设置从固定费率开始。虽然风险调整存款保险能够区分不同银行和不同业务，收取相应的费用，继而降低道德风险。但前提是能够对风险贴水进行准确估算，否则可能导致银行承担更大风险。因此，各国在存款保险制度初期，由于经验不足，一般都会选择固定费率保费，并随后向风险调整费率保费过渡。我国不同银行间经营水平和风险防范能力差距虽然较大，但考虑到我国监管机构经验和能力等方面的不足，而且对不同产权结构银行之间如何差别定价等问题没有明确答案，因此建议我国存款保险制度建立初期，保费设置从固定费率开始。
    第七，最高限额确定。为了强化存款人的风险意识，防范存款人追求高收益而激励银行产生逆向选择，我国存款保险制度应该仿效其他国家，对存款给予最高限额补偿。具体来说，可根据居民平均收入及储蓄率确定最高限额，超过部分不予补偿；而且对限度内的存款按固定比例补偿。之后根据相关指标的变动情况，相应修正最高限额。这种做法在减少存款保险机构支付压力的同时，提高存款者对风险的重视程度，强化市场对银行的约束力。
    [本文由中国社会科学院世界经济与政治研究所（www.iwep.org.cn）提供]